Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ).
Пункт 31 ст. 5 УПК к прокурорам относит Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и иных должностных лиц органов прокуратуры, участвующих в уголовном судопроизводстве и наделенных соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре. Следовательно, вопрос о том, какие должностные лица органов прокуратуры имеют полномочия прокурора должен рассматриваться не иначе как во взаимосвязи с положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Ст. 54 указанного Федерального закона под прокурором понимает Генерального прокурора РФ, его советников, старших помощников, помощников и помощников по особым поручениям, заместителей Генерального прокурора РФ, их помощников по особым поручениям, заместителей, старших помощников и помощников Главного военного прокурора всех нижестоящих прокуроров и их заместителей, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров и прокуроров.
Несмотря на отнесение прокурора к числу участников на стороне обвинения, круг его полномочий не ограничивается собственно уголовным преследованием - в деятельности прокурора также находит свое выражение функция прокуратуры по надзору за законностью. Если уголовное преследование является одной из трех основных процессуальных функций, то прокурорский надзор есть проявление конституционно-правовой функции прокуратуры по надзору за соблюдением законов.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в ч. 2 ст. 1 устанавливает, что одной из отраслей прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Согласно ст. 29 названного Закона предметом данной отрасли надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Тем не менее, ни полномочий прокурора по осуществлению указанной отрасли надзора, ни форм прокурорского реагирования Федеральный закон не устанавливает, фактически отсылая в ст. 30 к положениям УПК: «Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами». Под «другими федеральными законами» в данном случае надлежит понимать Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в части, регулирующей полномочия прокурора по надзору за соблюдением законов органами, такую деятельность осуществляющими. Таким образом, прокурор, надзирая за исполнением законов органами, ведущими предварительное расследование, осуществляет не что иное, как уголовно-процессуальную деятельность, урегулированную нормами УПК.
По нашему мнению, разделить деятельность прокурора на две самостоятельные функции - функцию уголовного преследования и функцию надзора за законностью - невозможно. Кроме того, право на осуществление надзора за органами предварительного расследования вытекает также из того, что прокурор в досудебном производстве является процессуальным руководителем органов дознания и предварительного следствия, поскольку именно он возглавляет деятельность по уголовному преследованию, на нем лежит ответственность за реализацию обвинения, а в дальнейшем - поддержание его перед судом. Письменные указания прокурора, данные им органу дознания, дознавателю, следователю, обязательны для исполнения.
Прокурор, будучи ответственным за обоснованность обвинения, заинтересован в соблюдении закона органами предварительного расследования, так как его нарушение может повлечь за собой признание собранных доказательств недопустимыми и не имеющими юридической силы, а в конечном счете - невозможность опровержения презумпции невиновности на основе сформированной по делу доказательственной базы. Следовательно, осуществление прокурором надзора за деятельностью органов предварительного расследования охватывается выполняемой им функцией уголовного преследования, осуществляется в ее рамках.
Здесь же следует отметить, что Концепция судебной реформы предполагала уже на первом этапе реформирования заменить прокурорский надзор за расследованием преступлений судебным контролем. Очевидно, что эффективное осуществление надзора или контроля га соблюдением закона, прав и свобод личности возможно лишь со стороны государственного органа, обладающего подлинной независимостью и не связанного с поднадзорными органами и должностными лицами единой по существу функцией.
Однако прокурорский надзор за расследованием преступлений по-прежнему является одним из направлений прокуратуры согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», сохранен он и в новом Уголовно-процессуальном кодексе. Тем не менее, действующий УПК, по сравнению с предшествующим правовым регулированием, существенно расширил границы судебного контроля на предварительном расследовании, определив в полном соответствии с положениями Конституции РФ исключительную прерогативу суда на принятие решений, связанных с ограничением конституционных прав и свобод граждан на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища и имущества, тайну переписки, телефонных и иных переговоров.
Прокурор действует на всех без исключения стадиях уголовного судопроизводства, однако характер его деятельности и объем полномочий в них различны. Так, в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор имеет весьма обширные полномочия, которые носят властно-распорядительный характер, чем существенно отличаются от полномочий прокурора в судебных стадиях процесса. Закон наделяет прокурора государственно-властными полномочиями уже с момента получения сообщения о преступлении.
На этом этапе прокурор уполномочен проверять исполнение предписаний закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.
На стадии предварительного расследования прокуроры имеют следующие полномочия:
· выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам вываленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
· требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
· давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
· давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
· отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК;
· рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
· участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК;
· разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
· отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК;
· изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;
· утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;
· утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;
· возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для предоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков;
· осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК.
По мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела.
Прокурор, обязан следовать назначению уголовного судопроизводства и принципу охраны прав и свобод человека и гражданина. В этой связи он не только вправе, но и обязан отменять незаконные решения о привлечении лица в качестве обвиняемого, применении к нему мер пресечения, прекращать необоснованное уголовное преследование, принимать меры к обеспечению прав потерпевшего, гражданского истца и других физических и юридических лиц, участвующих в уголовном процессе. Прокурор уполномочен рассматривать и разрешать ходатайства и жалобы, что само по себе выступает важным процессуальным механизмом защиты и восстановления нарушенных прав участников уголовного процесса.
В судебном производстве по уголовному делу формы участия прокурора разнообразны: участие в качестве государственного обвинителя в разбирательстве дела судом первой инстанции; обжалование приговоров, определений и постановлений судов, не вступивших, а также вступивших в законную силу, участие в рассмотрении уголовных дел в апелляционной, кассационной, надзорной инстанциях, а также при возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств; участие в рассмотрении судом вопросов, связанных с исполнением приговоров.
В судебном разбирательстве по уголовным делам функция уголовного преследования, выполняемая прокурором, проявляется в форме поддержания государственного обвинения перед судом. Прокурор участвует в судебном разбирательстве на основе принципов состязательности и равноправия сторон, но при этом не осуществляет прокурорского надзора за соблюдением закона судом, рассматривающим дело . Прокурор не пользуется в судебном разбирательстве какими-либо преимуществами по сравнению со стороной защиты, поскольку, как указано в ч. 4 ст. 15 УПК, «стороны равноправны перед судом».
Усиление состязательных и диспозитивных начал в уголовном процессе, освобождение суда от обвинительных полномочий возлагают всю ответственность за доказывание обвинения на прокурора. В этой связи ч. 1 ст. 246 УПК устанавливает, что участие государственного обвинителя в судебном разбирательстве по делам публичного частно-публичного обвинения обязательно.
Помимо этого участие прокуроров представляется необходимым в рассмотрении дел частного обвинения. Проведение судебного разбирательств по указанным категориям дел в отсутствие государственного обвинителя невозможно, поскольку в силу принципов состязательности и презумпции невиновности именно обвинитель обязан представить и убедительно обосновать перед судом выдвинутое подсудимому обвинение, опровергнуть все доводы стороны защиты путем активного участия в судебно-следственных действиях. Государственный обвинитель излагает предъявленное подсудимому обвинение, заявляет ходатайства, представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания.
Прокурор, являясь государственным обвинителем, действует в силу закона, подчиняясь публичному интересу защиты общества и личности от преступлений. Поддержание государственного обвинения есть по существу продолжение правозащитной функции прокуратуры, одна из форм ее реализации. Прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. Поэтому прокурор должен поддерживать обвинение не во что бы то ни стало, а лишь в меру его доказанности, не упуская из виду и факты, говорящие в пользу подсудимого.
В соответствии со ст. 17 УПК прокурор, как и другие профессиональные участники судопроизводства, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на совокупности имеющихся в деле доказательств, руководствуясь при этом законом и совестью. Как указано в ч. 7 ст. 246 УПК, если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа».
Велика роль прокурора и в контрольных стадиях уголовного процесса . Он может обжаловать приговор, определение или постановление суда по уголовному делу во второй и надзорной инстанциях. При принесении представления он действует как равноправная сторона в процессе. Поэтому к принесению прокурором представления закон применяет понятие «обжалование», а не «опротестование». При рассмотрении дела судом апелляционной, кассационной и надзорной инстанций прокурор поддерживает принесенное представление, высказывает свою позицию по поводу законности и обоснованности обжалованных судебных решений и обоснованности жалоб, принесенных другими участниками процесса.
Прокурор принимает активное участие в такой форме пересмотра приговоров и иных судебных решений по уголовным делам, вступивших в законную силу, как возобновление производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств. Ему принадлежат весьма обширные дискреционные полномочия : принятие решения о возбуждении такого производства, проверка или расследование указанных обстоятельств, при наличии оснований для возобновления производства по делу - передача материалов в соответствующий суд, а при их отсутствии - прекращение возбужденного производства. Вопрос о возобновлении дела рассматривается в судебном заседании с участием прокурора.
В стадии и исполнения приговора прокурор также имеет значительные полномочия:
· принимает меры, направленные на своевременное обращение приговора к исполнению;
· вносит на рассмотрение суда вопросы, возникшие в связи с исполнением приговора, и участвует в рассмотрении их судом.
прокуратура судебный уголовный правовой
В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре» прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
Безусловно, центральной фигурой является суд, но и прокурор обладает широкими полномочиями практически на всех стадиях уголовного судопроизводства.
По мнению авторов под руководством А. Я. Сухарева, «активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебном разбирательстве - важное условие, одна из гарантий законности и эффективности осуществления правосудия» Прокурорский надзор. Указ. соч. - С. 365..
Согласно части 1 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: принят Гос. Думой 22 ноября 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 52 (ч. 1). - Ст. 4921. прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной данным Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Основным полномочием прокурора при рассмотрении уголовных дел в суде является, как установлено пунктом 2 статьи 35 Федерального закона «О прокуратуре» осуществление уголовного преследования в суде в качестве государственного обвинителя. Согласно части 2 статьи 246 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации участие государственного обвинителя обязательно в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения.
Возложенная на прокурора функция уголовного преследования направлена на изобличение лица, совершившего преступление, привлечение его к ответственности, направление дела в суд и обоснование обвинения перед судом. Безусловно, вся ответственность за доказывание обвинения лежит на прокуроре.
При этом, согласно части 4 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.
Будучи государственным обвинителем, прокурор действует от имени государства и, как ответственный перед ним, поддерживает обвинение в строгом соответствии с законом, в пределах закона и в той мере, в какой оно находит подтверждение на судебном следствии.
Для определения статуса прокурора в судебном разбирательстве уголовного дела необходимо иметь в виду, что главная обязанность прокурора заключается в надзоре за исполнением законов, принятии мер к устранению их нарушений и привлечении виновных к ответственности.
Свои отношения с судом прокурор должен строить на основе строжайшего соблюдения принципов состязательности и равенства прав сторон, независимости судей и их подчинения только закону.
Также часть 7 статьи 246 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации дает право государственному обвинителю, пришедшему в ходе судебного разбирательства к выводу, что представленные доказательства не подтверждают вину подсудимого, отказаться от обвинения, изложив суду мотивы отказа.
Пунктом 3 статьи 35 Федерального закона «О прокуратуре» определено, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
Таким образом, на прокуроре лежит полная ответственность за законность и обоснованность обвинения. Решающее значение при этом имеет участие прокурора в исследовании доказательства. Прокурор должен точно в соответствии с действительностью установить, какое именно деяние было совершено и совершал ли его подсудимый. По мнению авторов под руководством Сухарева «именно невыясненность фактических обстоятельств дела или ошибочные выводы о них являются наиболее частой причиной вынесения неправосудных приговоров» Прокурорский надзор. Указ. соч. - С. 378..
Кроме роли государственного обвинителя прокурор осуществляет надзорную функцию за законностью принимаемых судебных решений. Часть 4 статьи 354 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации дает прокурору право обжаловать судебные решения, не вступившие в законную силу. Основаниями для отмены или изменения решений суда в кассационном порядке согласно статье 379 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации являются:
- 1) несоответствие выводов суда, изложенных в приговоре, фактическим обстоятельствам уголовного дела, установленным судом первой или апелляционной инстанции;
- 2) нарушение уголовно-процессуального закона;
- 3) неправильное применение уголовного закона;
- 4) несправедливость приговора.
Положение прокурора занимает достаточно высокое место и он наделен широкими полномочиями, законодательство не предоставляет никаких преимуществ прокурору перед остальными участниками процесса. Единственное отличие прокурора от других участников процесса, это то, что все участники процесса выступают от своего имени, а прокурор от имени государства и закона.
Участие прокурора в суде является не только важной гарантией постановления судом законного и обоснованного приговора, но вместе с тем одной из форм его деятельности по предупреждению преступлений. Поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам является одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве.
Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
В этой связи прокурор рассматривается законодателем как участник процесса со стороны обвинения.
Согласно ст. 37 УПК РФ в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:
- проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о ;
- выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства;
- требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или ;
- давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
- давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
- отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;
- рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
- участвовать в при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;
- разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
- отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
- изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
- передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными статьей 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;
- утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;
- утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по ;
- возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков;
- осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК РФ.
По мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела.
В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.
Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены УПК РФ, отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения.
Полномочия прокурора, предусмотренные ст. 37 УПК РФ, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами.
В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным.
Полномочия прокурора в уголовном деле: Видео
(Еникеев З.) («Законность», 2008, N 6)
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПРОКУРОРА В УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
З. ЕНИКЕЕВ
Еникеев З., заслуженный юрист РФ и РБ, заслуженный деятель науки РБ, почетный работник высшего профессионального образования России, доктор юридических наук, профессор.
Прокуратура, как известно, представляет собой государственный орган, осуществляющий многопрофильные функции в сфере законности и правопорядка. И самой жизнью подтверждается, что прокурорские органы обладают огромным и незаменимым в нынешних условиях правозащитным потенциалом в деле охраны прав и свобод личности, государственных и общественных интересов. По масштабности и социальной значимости функций (надзора, борьбы с преступностью, уголовного преследования, установления объективной истины по делу и правозащитной функции) роль прокуратуры уникальна и в уголовном судопроизводстве. Однако в постсоветский период наблюдается тенденция сужения полномочий прокурора в этой сфере. Подтверждение тому — УПК РФ 2001 г., передавший суду функции по санкционированию заключения под стражу, домашнего ареста, продления срока содержания под стражей, временного отстранения подозреваемого и обвиняемого от должности, помещения их в медицинский или психиатрический стационар и производства многих следственных действий принудительного характера (ст. 29). Очередное существенное ограничение прав прокурора осуществлено ФЗ от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», передавшим многие его полномочия руководителю следственного органа. Между тем представляется, что далеко не все произошедшие законодательные изменения по уголовно-процессуальным вопросам прогрессивны и социально оправданны. Поэтому мы солидарны с идеями, изложенными в статье В. Бобырева, С. Ефимичева и П. Ефимичева «Обеспечение законности при расследовании» <1>, и поддерживаем их вывод о необходимости восстановления полномочий Генерального прокурора России и подчиненных ему прокуроров в надзоре за законностью расследования в полном объеме. Вместе с тем, имея 20-летний опыт практической работы в системе прокуратуры и более 35 лет научно-педагогической работы, считаю своим долгом усилить их доводы дополнительными аргументами, носящими в основном международный характер. ——————————— <1> Законность. 2007. N 12.
Прежде всего замечу, что лишение прокурора права на возбуждение уголовного дела не согласуется с его функцией по осуществлению уголовного преследования, которое начинается актом возбуждения уголовного дела. Такое законодательное решение противоречит международным стандартам деятельности прокуратур, придающим им ключевую роль в уголовном судопроизводстве, в том числе в решении вопросов возбуждения уголовного дела и преследования преступлений. К актам, установившим эти стандарты, относятся: Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование (приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в сентябре 1990 г.); Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 27 мая 2003 г. «О роли прокуратуры в демократическом правовом обществе»; Европейские руководящие принципы по этике и поведению для прокуроров (приняты на 6-й Конференции генеральных прокуроров Европы в Будапеште 31 мая 2005 г.); Стандарты профессиональной ответственности и изложение основных прав и обязанностей прокуроров (приняты 21 апреля 1999 г. Международной Ассоциацией прокуроров (МАП) <2>; Модельный уголовно-процессуальный кодекс для государств-участников СНГ от 17 февраля 1996 г.; Модельный закон от 16 ноября 2006 г. «О прокуратуре» для стран СНГ и др. ——————————— <2> См. приложения в книге: Додонов В. Н. Прокуратуры стран мира: Справочник. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 246 — 284.
На основании этих документов можно сделать вывод о том, что во всех системах уголовной юстиции прокуроры решают вопросы о начале и продолжении уголовного преследования. В Модельном законе «О прокуратуре» уголовное преследование и привлечение к ответственности лиц, совершивших преступления, обозначены в числе задач и функций прокуратуры (ст. ст. 2, 5). По Модельному же УПК прокурор вправе возбудить дело и осуществлять уголовное преследование на всех стадиях уголовного процесса (ст. ст. 32 — 35, 83 — 84). Думается, это правильно, так как на прокуратуру возложена весьма ответственная задача в деле укрепления законности и правопорядка, обеспечения верховенства законов, защиты прав и свобод людей, интересов общества и государства. Прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которая включает в себя осуществление согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. А для успешного предупреждения, пресечения и устранения правонарушений у прокурора должны быть не ограниченные, а оптимальные правовые возможности. Очевидно, поэтому девятый Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшийся в Каире 29 апреля — 8 мая 1995 г., обратился к государствам-членам с призывом обеспечить надлежащее функционирование органов прокуратуры. В этом плане парадоксально исключение из Закона о прокуратуре (ст. ст. 22, 25, 27, 33) и УПК РФ (ст. ст. 37, 145, 146) указаний о том, что прокурор «уполномочен», «вправе» возбуждать уголовное дело (уголовные дела) или «прокурор возбуждает уголовное дело», «выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела». В силу новой редакции ст. 37 УПК РФ при выявлении нарушений уголовного законодательства прокурор лишь уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Полагаю, что это абсурдная, социально ущербная норма, порождающая волокиту с отрицательными последствиями для интересов борьбы с преступностью. Ведь криминогенная обстановка в стране была и продолжает оставаться крайне напряженной. По-прежнему высок уровень многих видов преступлений, в том числе организованных и рецидивных их форм. Очень низка раскрываемость преступлений. Поэтому требуются более эффективные, решительные и наступательные действия в борьбе с этим социальным злом. Соответственно, должна укрепляться правовая база в этой сфере как в целом, так и в части полномочий прокурора. Еще на заре российских реформ были предложения вообще лишить прокуратуру надзорных функций и оставить за нею лишь государственное обвинение в суде. Однако практика показывает, что сегодня именно прокуратура выступает едва ли не единственным органом оперативного вмешательства в дело защиты общечеловеческих ценностей в нашей стране. Достаточно отметить, что работники прокуратуры ежегодно выявляют сотни тысяч (1 млн. 300 тыс. за один только 2007 г.) нарушений прав граждан на местах и принимают по ним конкретные меры прокурорского реагирования. В этом контексте трудно переоценить значение Коммюнике Совещания генеральных прокуроров стран СНГ от 7 декабря 1995 г. «Об укреплении сотрудничества в борьбе с преступностью и обеспечении правопорядка». В нем отмечается, что «происходящие в странах СНГ демократические преобразования, курс на строительство правовых государств создают объективные предпосылки для повышения роли прокуратуры в укреплении законности и правопорядка, охране конституционных прав и свобод граждан… Попытки лишить прокуратуру надзорных функций, превратив ее лишь в орган уголовного преследования или в сторону в судебном процессе, не учитывают реалий переходного этапа общественного развития» <3>. ——————————— <3> Официальный сайт Координационного совета генеральных прокуроров государств СНГ: http://procurator-cis. ru/site. shtm1?=27.
В массиве международных актов, определяющих полномочия прокурора в уголовном процессе, велико значение Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия». Именно в этом документе, обязательном для России ввиду ее вступления в состав Совета Европы, прописано: «Прокуроры должны в любом случае иметь возможность беспрепятственно возбуждать уголовное преследование против государственных должностных лиц, в особенности за коррупцию, незаконное использование полномочий, грубое нарушение прав человека и за другие правонарушения, признанные международным правом» (п. 16); «Прокуроры должны выполнять свои функции справедливо, беспристрастно и объективно… обеспечить, чтобы система уголовного правосудия функционировала так быстро, как это возможно» (п. 24); «Государства должны обеспечивать эффективные гарантии выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей и функций при наличии юридических и организационных условий…» (п. 4) <4>. Этот международно-правовой акт устанавливает и другие важные принципы деятельности прокуратуры, которые должны быть имплементированы в национальное законодательство и практику его применения. ——————————— <4> Совет Европы и Россия: Сб. документов. М.: Юридическая литература, 2004. С. 746 — 779.
Насколько важны эти международно-правовые положения для нашей страны, свидетельствует распространенность коррупции в среде российских государственных чиновников. Как показывают результаты опросов, примерно 80 процентам населения и более 90 процентам предпринимателей приходилось участвовать в коррупционных схемах. В так называемой теневой сфере, по оценкам некоторых специалистов, «гуляет» порядка 240 с лишним миллиардов долларов. Вполне понятно, что при такой ситуации правовое положение прокурора в системе уголовной юстиции должно быть значительно повышено. Есть международные акты (Римский статут Международного уголовного суда от 17 июля 1998 г.; Стандарты профессиональной ответственности и изложение основных прав и обязанностей прокуроров от 21 апреля 1999 г.; Международные стандарты ООН для органов по поддержанию правопорядка 1996 г.), требующие от прокуроров не только самим устанавливать истину по уголовным делам, но и помогать суду в ее достижении. Благо, что это нашло отражение в прежнем Приказе Генерального прокурора N 28 от 3 июня 2002 г. «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» и в новом Приказе N 189 от 27 ноября 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» (п. 1.12). Указанные положения дают основание считать серьезной ошибкой незакрепление в УПК РФ цели установления истины и требований всесторонности, полноты и объективности исследования обстоятельств уголовного дела в виде принципа. В рассматриваемом ключе обращают на себя внимание также содержащиеся в Модельном законе «О прокуратуре» нормы об обеспечении прокурором наиболее полного и объективного расследования уголовных дел и широких его полномочиях в этой сфере, вплоть до его права требовать от руководителей следственных подразделений и органов дознания полного раскрытия преступлений (ст. ст. 7, 18 — 44). В соответствии с этим Законом прокуратура должна осуществлять надзор за соблюдением не только Конституции, законов, но и норм международного права и международных договоров государства (ст. 1). Данный Закон принят Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств (постановление об этом подписано председателем Совета Ассамблеи С. Мироновым) для использования в национальном законодательстве. В Рекомендациях международной научно-практической конференции «Совершенствование сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии современным вызовам и угрозам безопасности», состоявшейся 17 ноября 2006 г. в Санкт-Петербурге, обосновывается необходимость принятия дополнительных мер по адаптации национальных законодательств к положениям универсальных международных правовых документов в правоохранительной сфере, по обеспечению действенного контроля за их выполнением, с активным использованием при этом имеющихся и принимаемых модельных законодательных актов Содружества. Совершенствование и гармонизация национального законодательства считается одной из задач Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью на 2008 — 2010 годы, утвержденной решением Совета глав государств СНГ 5 октября 2007 г. Уголовно-процессуальные полномочия прокурора, предусмотренные в международных актах, вышеизложенными, разумеется, не исчерпываются. Но приведенные здесь достаточны для констатации, что международные стандарты служат важными основами и ориентирами развития российского законодательства, и они должны воплотиться в отечественную уголовно-процессуальную практику полно и эффективно. Ведь решения десятого (2000 г.) и одиннадцатого (2005 г.) Конгрессов ООН требуют создания в каждом государстве эффективной, справедливой, ответственной и этичной системы уголовного правосудия. Прокуратура есть многозначимое звено в этой системе. Соответственно, ее потенциал должен наращиваться с учетом международно-правовых установок в области борьбы с преступностью и защиты прав человека.
——————————————————————
А. С. Александров,
С.В.Власова
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО УГОЛОВНОМУ ДЕЛУ
Анализируется правовое положение прокурора в досудебном производстве по уголовному делу.
К л ю ч е в ы е с л о в а: прокурор, досудебное производство, уголовное преследование.
The article is devoted to the legal status of the public prosecutor in pre-trial procedure on criminal case.
K e y w o r d s: the public prosecutor, pre-trial procedure, criminal prosecuton.
Изменения в процессуальном положении прокурора в досудебном производстве весьма показательны в том смысле, что демонстрируют отсутствие у законодателя четкой концепции, каким должно быть предварительное производство по уголовному делу и какими должны быть отношения между органами государства, осуществляющими выявление, раскрытие преступлений, изобличение лиц, их совершивших.
Советская модель прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса, в которой прокурор в принципе был «хозяином» предварительного расследования, первоначально была воспроизведена в УПК РФ. Руководящая роль прокурора была даже усилена тем, что предполагалось получение согласия прокурора на возбуждение уголовного дела. Затем это согласие распространилось и на постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. К 2007 г. наблюдался пик законодательной политики по формированию главенствующего положения прокурора по отношению к органам предварительного расследования. Решения прокурора подлежали безоговорочному исполнению поднадзорными органами предварительного следствия и органами дознания.
Потом грянула «реформа» предварительного расследования 2007 г.: отношения надзирающего прокурора и следователя радикально изменились, был провозглашен курс на создание самостоятельной и независимой следственной власти. В результате той памятной реформы произошло существенное снижение возможностей прокурора по непосредственному проведению досудебного уголовного преследования, прежде всего проводимого в форме предварительного следствия. Прокурор был лишен возможности лично осуществлять уголовное преследование. И в то же время прокурор оставался субъектом уголовного преследования, поскольку в конечном итоге он решал судьбу обвинения при утверждении обвинительного заключения или обвинительного акта и направлении дела в суд. Прокуратура по-прежнему оставалась главным органом государства, ответственным за борьбу с преступностью посредством уголовного, уголовно-процессуального и иного законодательства. В этом состоит парадокс созданной модели «обвинительно-следственной власти».
© Александров А. С., Власова С. В., 2012
Фактически появились два вида уголовного преследования: уголовное преследование в форме дознания (прокурорское дознание) и уголовное преследование в форме предварительного следствия (собственно, предварительное следствие). При осуществлении первого прокурор в полной мере является его руководителем, уголовное же преследование в следственной форме реализуется достаточно независимыми от прокурора следователем и руководителем следственного органа, составляющими единую вертикаль власти, которая замыкается на Президенте РФ. Время показало несостоятельность надежд на то, что освобожденное от надзора прокурора «независимое» следствие в полной мере раскроет себя, и качество расследования уголовных дел повысится, эффективность борьбы с преступностью возрастет, а права граждан получат надежные гарантии. Это признает уже и сам А. И. Бастрыкин, в свое время настоявший на реализации в праве концепции самостоятельности следственных органов: «Наш трехлетний опыт, к сожалению, показал, что попытка сократить полномочия прокуроров на стадии предварительного следствия привела к серьезным нарушениям закона»1. В общем, получилось по знаменитой фразе В. Павлова: «хотели как лучше, а получилось как всегда».
Поэтому со времени реформы предварительного расследования 2007 г. наблюдается процесс возвращения прокурору полномочий по оперативному реагированию на нарушения закона следователем, руководителем следственного органа (Федеральные законы от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ, 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ). Началось с того, что законодатель создал специальный правовой режим для отмены прокурором постановлений о возбуждении уголовного дела. Прокурор вправе отменить постановление о возбуждении уголовного дела независимо от того, вынесено оно следователем или руководителем следственного органа (ч. 4 ст. 146,
ч. 6 ст. 148 УПК РФ).
Следователь, руководитель следственного органа обязаны немедленно направить прокурору копию постановления о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Признав данное решение незаконным, необоснованным, прокурор вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление (ч. 4 ст. 146 УПК РФ).
Согласно п. 1.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 прокуроры обязаны обеспечить надлежащий надзор за законностью возбуждения следственными органами уголовных дел. Они должны добиваться своевременного направления им копий постановлений о возбуждении уголовного дела из поднадзорных органов предварительного расследования. Копии постановлений о возбуждении уголовного дела прокурорам надлежит рассматривать в срок не позднее 24 часов с момента их поступления к прокурору. Прокурору необходимо тщательно проверять соответствие постановлений требованиям, предусмотренным ч. 2 ст. 146 УПК РФ, наличие поводов и оснований для возбуждения уголовного дела. Особое внимание прокуроры должны обращать на соблюдение требований ст. 448 УПК РФ об особой процедуре возбуждения уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц, перечисленных в ст. 447 УПК РФ. В тех случаях, когда, исходя из текста копии постановления, прокурор не может сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, он должен незамедлительно требовать от следственного органа представления материалов, подтверждающих обоснованность принятого решения. Вынеся постановление об
1 Бастрыкин А. И. Единый СК создадут не ранее 2012-2013 года // Известия. 2010. 12 окт. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1 67
отмене постановления о возбуждении уголовного дела, прокурор копию своего постановления немедленно должен направить должностному лицу, возбудившему уголовное дело, т.е. персонально - следователю, руководителю следственного органа.
Данное решение прокурора является вступившим в силу с момента его подписания и обязательно для исполнения. Следователь, руководитель следственного органа в случае несогласия с постановлением прокурора, отменившим их решение, вправе обжаловать его. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) следователь в течение 72 часов с момента поступления к нему постановления прокурора вправе обжаловать с согласия руководителя следственного органа в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ, решение прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела.
Отметим, что новый закон ничего не говорит о возможности обжалования следователем постановлений прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, приостановлении и прекращении уголовного дела. Хотя из общего смысла закона вытекает, что следователь вправе обжаловать или приносить возражение на любое решение прокурора руководителю следственного органа (порядок разрешения спора между прокурором и органами следствия урегулирован ч. 6 ст. 37, ч. 3, 4 ст. 39, ч. 4 ст. 221 УПК РФ).
Согласно ч. 4 ст. 221 УПК РФ Постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю может быть обжаловано им в течение 72 часов с момента поступления к нему уголовного дела с согласия руководителя следственного органа вышестоящему прокурору, а при несогласии с его решением - Генеральному прокурору Российской Федерации с согласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации либо руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ).
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ предусмотрел возможность отмены прокурором еще трех решений следователя, руководителя следственного органа: постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, постановления о прекращении уголовного дела и постановления о приостановлении уголовного дела.
Прокурор теперь осуществляет надзор за законностью постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенных поднадзорными следователями, руководителями следственных органов, реализуя полномочие, предусмотренное п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, согласно которому прокурор имеет право истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом. Согласно ч. 6 ст. 148 УПК РФ прокурор, признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Прокуроры обязаны контролировать разрешение материалов, направленных в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства или об отмене руководителем следственного органа постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
А. С. Александров, С. В. Власова
Для обеспечения реализации нового полномочия прокурора законодатель предусмотрел специальный правовой механизм. В соответствии с ч. 6 ст. 148 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) прокурор, признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа. Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, соответствующий руководитель следственного органа отменяет его и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. Постановление прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела руководителя следственного органа, следователя является обязательным для исполнения.
Далее следует отметить реанимацию у прокурора полномочий на отмену постановления следователя о приостановлении и постановления о прекращении уголовного дела. В соответствии с п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) прокурор вправе истребовать и проверить законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа о приостановлении или прекращении уголовного дела и принять по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом.
Постановление следователя, руководителя следственного органа о приостановлении уголовного дела может быть отменено решением прокурора (п. 3 ч. 1 ст. 211 УПК РФ). Согласно ч. 1 ст. 211 УПК РФ прокурор, признав постановление руководителя следственного органа или следователя о приостановлении предварительного следствия незаконным или необоснованным, в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменяет его, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию, которое вместе с материалами уголовного дела незамедлительно направляет руководителю следственного органа. В данном случае прокурор уполномочен самостоятельно изменить правовую ситуацию, а именно возобновить производство по делу.
Очевидно, что в случае несогласия с постановлением прокурора руководитель следственного органа, следователь вправе запустить механизм, предусмотренный для всех ситуаций, когда разрешается спор между прокурором и следственным органом (ч. 4 ст. 221 УПК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 214 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) прокурор, признав постановление руководителя следственного органа или следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (за исключением дел частного обвинения) незаконным или необоснованным, в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменяет его, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию, которое вместе с материалами уголовного дела незамедлительно направляет руководителю следственного органа. По делам частного обвинения постановление
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
Досудебное производство
о прекращении уголовного дела прокурор может отменить только при наличии жалобы заинтересованного лица. Признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, руководитель следственного органа отменяет его и возобновляет производство по уголовному делу.
Очевидно, коль скоро следователь принимал решение о прекращении уголовного дела частного обвинения, оно было возбуждено следователем в соответствии с ч. 4 ст. 20 УПК РФ или если заявление подано потерпевшим в отношении лица, оказавшегося «спецсубъектом», указанном в ст. 447 УПК РФ. Поскольку предварительное расследование будет осуществляться в публично-правовом порядке, постольку постановление о прекращении уголовного дела выносится следователем в соответствии со ст. 214 УПК РФ. Данное постановление прокурор может отменить только при наличии жалобы заинтересованного лица.
Круг заинтересованных лиц, как неоднократно разъяснял Конституционный Суд России2 и Пленум Верховного Суда России3, следуя общепризнанным международно-правовым стандартам, не ограничивается участниками процесса, но может включать любое иное лицо, если оно обоснует, что решением объективно были затронуты его права и свободы.
Получается, что следователь вполне может прекратить уголовное дело, не испрашивая мнения заинтересованных лиц, а прокурор может вынести постановление об отмене данного решения следователя только при поступлении к нему жалобы заинтересованного лица, т.е. его позиция зависит от воли частного лица.
Что же касается формулировки, содержащейся в ч. 1 ст. 214 УПК РФ, а именно: «Признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, руководитель следственного органа отменяет его и возобновляет производство по уголовному делу», то можно констатировать наличие общего механизма, предусмотренного для отмены постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, возбуждении уголовного дела, приостановлении производства по делу.
Итак, постановление прокурора, безусловно, обязательно для следователя, руководителя следственного органа. Санкции руководителя следственного органа для приведения в исполнение решения прокурора об отмене указанных решений следователя не требуется. Как известно, существует особый режим реагирования прокурора на неправомерность резолютивного процессуального решения следователя по уголовному делу - обвинительного заключения: он урегулирован ст. 221 УПК РФ.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 г. № 62-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Чалова В. Л. на нарушение его конституционных прав положениями статей 10, 108, 109 и 402 Уголовно-процессуального кодекса РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 5. С. 5 ; Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 г. № 119-О по жалобе гражданки Семеновой Л. М. на нарушение ее конституционных прав ч. 4 ст. 354 Уголовно-процессуального кодекса РФ // Там же. С. 7 ; Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. № 465-О по жалобе гр. Максимовой В. Р. на нарушение ее конституционных прав ч. 1 ст. 402 УПК РФ // Там же. 2005. № 3. С. 67.
3 См., например: Пункт 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 декабря 2010 г. № 31 «Об изменении и дополнении некоторых постановлений Пленума Верховного Суда РФ по уголовным делам» // Рос. газ. 2010. 30 дек. ; Пункт 1 постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 декабря 2008 г. № 28 «О применении норм Уголовно-процессуального кодекса РФ, регулирующих производство в судах апелляционной и кассационной инстанций» // Там же. 2009. 14 янв.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
А. С. Александров, С. В. Власова
Наконец, не следует забывать, что существует еще один правовой режим реагирования прокурора на незаконные, необоснованные решения органа предварительного следствия, предусмотренный п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ: прокурор вправе требовать от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия. Данная форма прокурорского реагирования распространяется на все иные решения следователя, руководителя следственного органа. Надо только учитывать, что на постановления прокурора о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков распространяет свое действие норма, содержащаяся в п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ.
В иных случаях реагирования прокурора на неправомерные решения следователя следователь, будучи не согласен с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, обязан представить свои письменные возражения руководителю следственного органа, который информирует об этом прокурора (ч. 3 ст. 38 УПК РФ). Требования прокурора к следователю об устранении нарушений федерального законодательства (п. 3 ч. 1 ст. 37 УПК РФ) не являются обязательными для следователя и не приостанавливают решений следователя, если следователь считает их правомерными, а с позицией прокурора не согласен. (О порядке разрешении спора между прокурором и следственной властью см. п. 6 ч. 1, 6 ст. 37, ч. 3 ст. 38, ч. 3, 4 ст. 39 УПК РФ). В случаях возникновения принципиальных разногласий относительно судьбы уголовного дела между следователем и его руководством, с одной стороны, и надзирающим прокурором - с другой, в окончательном виде вопрос разрешается Генеральным прокурором РФ.
Завершающим элементом созданной законодателем новой конфигурации правоотношений между прокурором и следственным органом стала новая редакция ч. 6 ст. 162 УПК РФ.
Полагаем, что на этом процесс изменения полномочий прокурора не закончится. Существующая модель прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следователя далека от совершенства. На наш взгляд, поддержание режима законности при ведении предварительного следствия требует унификации полномочий прокурора, связанных с реагированием на незаконные, необоснованные процессуальные решения следователя, руководителя следственного органа. Прокурору в полной мере должны быть возвращены полномочия по отмене любых решений следователя, руководителя следственного органа. Об этом говорят многие авторитетные государственные деятели4.
Каковы перспективы модернизации конфигурации отношений прокурора и следственного органа? Они не совсем ясны. Наряду с тенденцией по восстановлению надзорных полномочий прокурора сохраняется и линия независимости следственных органов (имеется в виду создание СКР)5.
Возможны несколько вариантов развития событий. Например, создание единого следственного аппарата, о чем не перестает говорить А. И. Бастрыкин: «... в последнее время преступность все более приобретает транснациональный ха-
5 Вопросы Следственного комитета Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2010 г. № 1182 // Рос. газ. 2010. 28 сент.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
Досудебное производство
рактер, становится все более организованной. Нам представляется, что в связи с этим пришло время и реформировать наши следственные структуры, и создавать единый следственный орган. В подтверждение своего довода приведу лишь некоторые аргументы. На наш взгляд, повысится эффективность руководства следственными органами в целом по стране из одного центра, что значительно повысит их управляемость. Будут преодолены межведомственные барьеры, неизбежно возникающие при альтернативной подследственности. Сократится сокрытие преступлений, и мы получим отчетливую картину криминогенной обстановки в стране. При этом удастся избежать «обвинительного уклона», нередко свойственного следователям в зависимости от принадлежности ведомств, в которых они сейчас работают. Кроме того, эффективность раскрытия тяжких и особо тяжких преступлений, несомненно, повысится. Ведь действующие сейчас разрозненно экспертные органы, как правило, работающие в первую очередь на следователей «своих» ведомств, в целом будут нацелены на обеспечение единого органа следствия»6.
Такой же позиции придерживаются и другие видные официальные лица7. Однако, на наш взгляд, существуют серьезные возражения против реализации проекта создания единого вневедомственного следственного органа8. Мы вполне разделяем позицию А. Аничина: «Предлагая создать единый следственный орган, нужно ответить на вопрос: для чего? С какой целью? Внятного ответа на эти вопросы не дается. Говоря о едином комитете, часто проводят аналог с ФБР. Но ФБР больше похоже на наше МВД. Там компетенция делится между федеральными правоохранительными службами штатов и муниципалитетов. ФБР занимается всем - и расследованием, и розыском, по структуре это не следствие. Такого следствия, как у нас, больше нет нигде»9.
Аналогичный вывод делает и профессор Л. В. Головко: «Ничем другим, кроме как «полицейским ведомством», следственный комитет быть не может, что и доказали, например, казахстанские реформы середины 1990-х годов или определенный теоретический тупик развития современного российского Следственного комитета при Прокуратуре РФ с его совершенно «загадочной» институциональной природой»10.
Нет нужды перечислять все доводы противников создания единого Следственного комитета, которые сейчас замалчиваются, хотя и вытекают из здравого смысла и из правового опыта развитых государств11. Главный довод против единого вневедомственного следственного органа - ослабление взаимодействия между оперативным и следственным аппаратом. Радикальным решением этой извечно существующей для нас проблемы было бы слияние процессуальной и оперативно-розыскной деятельности и объединение органов, осуществляющих эти деятельности. Не единый следственный орган надо создавать, а проводить внутриведомственное слияние следственного и оперативного аппаратов, сопровождая это коренной реформой порядка досудебного производства. Возможно существо-
6 Цит. по: Яшманов Б., Васенин В. Непосредственная жизнь. Предложения от Бастрыкина - создать единый следственный комитет и ввести отчеты о расходах чиновников // Рос. газ. 2010. 7 сент.
8 См. об этом: Александров А. Нужно ли создавать ФСР? // Законность. 2002. № 11. С. 37-40 [Электронный ресурс]. URL: http://iuaj.net
10 URL: http://iuaj.net/node/484
11 См.: Александров А.С. Нужно ли создавать ФСР? С. 37-40.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
А. С. Александров, С. В. Власова
вание нескольких ведомств: МВД, ФСБ, ФСКН и других, которые осуществляли бы «обвинительный розыск», «полицейское дознание», т.е. досудебное уголовное преследование любыми правовыми средствами, специализируясь на своей категории преступлений.
Создание единого вневедомственного следственного органа не решит проблем предварительного расследования. Надо коренным образом преобразовать форму досудебного производства. Вот где ключ повышения эффективности уголовного преследования, а не в административной чехарде, строительстве новых структур под «своих людей».
Совершенно прав А. Аничин, говоря: «Следствие нуждается в реформировании, оно очень тяжелое, очень затратное по времени, по материальным ресурсам, по человеческим ресурсам. Оно в основных положениях не менялось с советских времен, но сейчас мы живем в другом обществе. Поэтому следствие нужно кардинально реформировать в соответствии с современными правовыми принципами»12.
Хотелось бы напомнить и слова Президента РФ Д. Медведева: «Я сейчас не определяю окончательно конфигурацию, но в принципе я допускаю, что в какой-то момент Следственный комитет может впитать всю подследственность, имеющуюся на сегодняшний день у других следственных подразделений. Я такой сценарий допускаю, но допускаю и иной: ...что мы можем сохранить несколько следственных ведомств, как, собственно, это существует во всем мире». Надеемся, что окончательный выбор будет сделан все же не под влиянием конъюнктурных соображений, прикрывающихся безграмотными «теоретическими построениями», а с учетом того, что «существует во всем мире»13.
Как реформировать досудебное производство? Ответ прост: предварительное следствие в его современном виде должно быть ликвидировано14. Почти во всей Европе к настоящему времени такая реформа проведена. Всю досудебную деятельность следует вывести за рамки собственно «судопроизводства», т.е. процессуальной деятельности. Любыми способами, не запрещенными законом, собирать информацию о событии преступления и лице, его совершившем, - вот как должна осуществляться досудебная подготовка уголовного иска агентами обвинительной власти. Лишь после того, как будут получены основания для предъявления обвинения (уголовного иска) в суде, должен начинаться собственно «процесс». Уголовным иском прокурор переводит отношения обвинительной власти и обвиняемого в официальную, публично-правовую, судебную плоскость. До этого - никакого возбуждения уголовного дела, предварительного предъявления обвинения и пр. Соответственно - ликвидировать институты «сроков следствия», приостановления и пр. Ознакомление с обвинительными материалами - в суде, после того, как обвинение (уголовный иск) предъявлено.
Естественно, должно быть пересмотрено в законе понятие доказательства. Граница между современными «оперативно-розыскными мероприятиями» и тем, что называется «следственные действия», должна быть стерта. Нет иска в суде - нет судебного доказывания. Уголовно-процессуальное доказывание равно судебному доказыванию. Только в суде любые данные, представляемые сторо-
13 «Русское ФБР» поставили под вопрос. URL: http://news.rambler.ru/7683405/
14 См. об этом подробнее: АлександровА.С. Каким не быть предварительному следствию // Государство и право. 2001. № 9. С. 54-62.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
Досудебное производство
нами, должны получать процессуальную форму. Исключение составляют случаи, когда суд дает разрешение на проведение розыскных действий, затрагивающих конституционные права гражданина. Бремя доказывания, приведения любых сведений, относимых к предмету обвинения, полученных в какой-либо правовой форме, возлагается на обвинителя в момент предъявления уголовного иска. В состязательном процессе представление и исследование доказательств в пользу или против предъявленного иска может быть только в открытом судебном заседании, перед независимым судом.
Как пишет Л. В. Головко, «...прокуратура должна выступать в виде «фильтра», отделяющего полицию от суда. Именно прокурор, получая от полиции доказательства, дает деянию юридическую оценку и решает вопрос о возбуждении перед судом уголовного преследования или прекращении дела. Не вдаваясь в детали, прокурорская деятельность отличается от полицейской тем, что квинтэссенцией первой является «юридизация уголовного преследования» (квалификация преступного деяния, принятия решения о дальнейшем движении уголовного дела и т.д.), тогда как вторая сводится к сбору сугубо доказательственной информации»15.
В системе сдержек и противовесов состязательного судопроизводства есть три субъекта, равнонезависимых друг от друга и отправляющих различные функции: сторона обвинения (обвинительная власть правительства), суд (судебная власть) и защита. Но эта конструкция действенна при наличии развитого и независимого гражданского общества (адвокатуры). Реформа предварительного расследования мыслима лишь в контексте демократизации верховной власти, установления подлинного народовластия, без этого не будет ни сильной обвинительной власти, ни независимого суда, ни правопорядка.
Прокуратура должна рассматриваться как номинальный носитель обвинительных полномочий и руководитель уголовного преследования на всех стадиях уголовного процесса. Результаты уголовного преследования выражаются в уголовном иске. Уголовный иск - это предъявляемый прокурором по поводу и в связи с предполагаемым преступлением правопритязательный акт от имени исполнительной власти государства к суду о признании конкретного лица виновным в совершении инкриминируемого ему преступления и, в случае признания судом основательности этого требования, о пределах наказания, которое вправе применить к виновному государство согласно уголовному закону. Уголовный иск - рукоять, которой приводится в движение механизм уголовного судопроизводства.
Нет процесса без иска, и прокурор - его субъект. Прокурор должен быть уполномочен распоряжаться как правом на уголовный иск (в том числе в форме отказа от иска), так и правом на досудебную подготовку этого иска (в том числе заключать досудебное соглашение о сотрудничестве, прекращать уголовное преследование по нереабилитирующим основаниям и пр.). Государственные органы, уполномоченные на осуществление уголовного преследования, должны считаться помощниками, «процессуальными слугами» прокурора. Все они - агенты обвинительной власти; все они должны быть единым целым, руководимым прокурором - хозяином досудебного уголовного преследования, в рамках которого формируются основания обвинения.
Досудебное уголовное преследование есть подготовка к поддержанию государственного обвинения в суде (уголовного иска), содержанием ее является
15 URL: http://iuaj.net/node/484
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
А. С. Александров, С. В. Власова
собирание доказательств обвинения, принятие мер обеспечительного и пресекательного характера по делу и пр. Досудебная деятельность агентов обвинительной власти есть подготовка фактических оснований обвинения, которое прокурор официально поддерживает, обосновывает в судебных стадиях. Такая модель реализации обвинительной власти является наиболее естественной в состязательном процессе и воспринята большинством так называемых цивилизованных стран. Утверждения, что это исключительно англо-саксонская модель, не выдерживают критики, поскольку такая же модель существует, например, в Германии, Израиле, Японии, а с недавнего времени - в Латвии, Литве, Эстонии. Подобный проект реформы предварительного расследования имеется также и в Украине.
Александров Александр Сергеевич,
доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного процесса Нижегородской академии МВД России
Власова Светлана Владимировна,
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры уголовного процесса Нижегородской академии МВД России
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1