На сегодняшний день область образования дает, к сожалению, немало примеров нарушения прав, свобод, охраняемых законом интересов, как обучающихся, так и педагогов, и самих образовательных организаций. Следует отметить, что нарушение прав личности в сфере образования приводят либо к неполучению гражданином образования соответствующего уровня, либо он получает его в ненадлежащем виде, объеме, низкого качества, и в обоих случаях общество, государство лишается даже в экономическом аспекте необходимого ресурса, не говоря уже о снижении общего уровня образованности населения.
Учитывая вышесказанное, представляются весьма актуальными вопросы организации государственного контроля и надзора за деятельностью учреждений высшего профессионального образования.
Следует обратить внимание, что органы исполнительной власти, применительно к сфере образования это Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), могут быть не всегда эффективными, например если нарушение законодательства связано с административными или уголовно наказуемыми деяниями.
В связи с этим возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере высшего образования.
К сожалению, в настоящее время отсутствует ведомственный локальный акт, регламентирующий организацию прокурорского надзора конкретно в образовательной сфере.
При организации надзора за исполнением образовательного законодательства прокуроры руководствуются рядом приказов Генерального прокурора Российской Федерации напрямую не связанными с деятельностью образовательных учреждений и сферой образования в целом.
Работа по надзору за исполнением образовательного законодательства должна быть организована так, чтобы своевременно вскрывались нарушения законов и принимались эффективные меры к их устранению.
Организация работы призвана осуществлять всесторонний учет и использовать результаты работы на других направлениях деятельности органов прокуратуры. Первоосновой надлежащей организации работы является закрепление за данным участком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку и отвечающих высоким требованиям. Как правило, в районных прокуратурах надзор за исполнением образовательного законодательства возлагается на помощника прокурора по общему надзору.
Требования к организации работы прокуроров по надзору за исполнением законов о высшем профессиональном образовании вытекают из п.2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где предусмотрено, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона. Источники информации о нарушениях образовательного законодательства весьма разнообразны. В качестве таковых могут быть: материалы некоторых уголовных дел; письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления, сообщения), поступающие в прокуратуру или в контролирующие органы; сообщения средств массовой информации и др.
В прокуратуру поступает большое количество информации о нарушениях, в связи с чем прокуроры принимают меры только по тем делам, в отношении которых остальные меры уже исчерпаны и оказались безрезультатными. В остальных же случаях прокуроры направляют полученную информацию к компетентным контролирующим органам. Однако за прокуратурой остается право провести проверку за тем, как орган распорядился полученной информацией и какие меры были приняты.
Полученная прокурором информация должна подвергаться анализу, проверяется достоверность собранных данных, сведений путем их сопоставления с официальными данными органов прокуратуры и данными правоохранительных, контролирующих органов, а также органов исполнительной власти и местного самоуправления. Анализ правоприменительной практики - основной пример, используемый прокурорами в надзорной деятельности. К нему обращаются на всех стадиях проверки.
Однако следует обратить внимание на то, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит нормы, предусматривающей обязательность аналитической работы прокуроров. Таким образом прокуроры, пытающиеся наладить информационный обмен в аналитических целях, оказываются в сложном положении. В прокурорской практике можно найти примеры, когда руководители территориальных и иных поднадзорных органов отказывают в предоставлении информации по требованию прокурора, мотивированному необходимостью проведения аналитической работы. Обоснование отказа предельно простое - аналитическая работа не указана в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве функции либо направления деятельности прокуроров.
Следует помнить о недопустимости подмены прокуратурой государственных органов и должностных лиц, призванных осуществлять контроль за соблюдением образовательных прав граждан. И в сфере высшего образования это имеет весомое значение. Прокурор должны взаимодействовать с контролирующими органами, использовать информацию, поступающую от этих органов, но ни в коем случае не подменять их функции.
При этом органы прокуратуры в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства для повышения эффективности работы на данном направлении должны систематически осуществлять надзор и за деятельностью контролирующих органов. Зачастую контроль, осуществляемый органами, входящими в одну систему с проверяемыми объектами, носит поверхностный характер, поэтому при проверке следует привлекать независимых специалистов.
Особенностью прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства является так же то, что в ходе надзора выявляется множество нарушений. В связи с этим целесообразным и объективно обусловленным является проведение избирательного анализа состояния законности по конкретным объектам и правонарушениям в сфере деятельности высших учебных заведений.
С учетом требований Генерального прокурора РФ работа во всех органах прокуратуры должна строиться на плановой основе.
Планирование позволяет грамотно установить перечень объектов прокурорского надзора, где целесообразно проведение прокурорских проверок, сроки выполнения проверок, ответственных должностных лиц и примерный алгоритм проверочных действий.
При планировании работы районными (городскими) прокурорами принимаются во внимание не только поручения, указания вышестоящих прокуратур, но также, в необходимых случаях, целевые муниципальные программы развития тех или иных видов деятельности, принятые в установленном порядке. Например, программа муниципального органа «О развитии и поддержки студенчества в целях трудоустройства в летний период» может повлечь включения в план работы прокуратуры района (города) такой проверки, как соблюдение образовательного законодательства в отношении лиц, не достигших 18-летнего возраста.
Так же представляется, что необходим учет поднадзорных объектов. С этой целью прокурорам необходимо ежемесячно накапливать банк данных поднадзорных объектов, истребовать сведения о них в различных контролирующих органах.
Кроме того, плановость проведения проверок в сфере исполнения образовательного законодательства не должна быть формальной. Прежде всего, прокурорам необходимо обращать внимание при планировании работы на данном участке надзора на сигналы и статистические данные различных контролирующих органов о характере и видах правонарушений в области образования (включая противопожарные нарушения, санитарно-эпидемиологические, трудовые и др.), что позволит проводить «точечные» прокурорские проверки.
В науке прокурорского надзора высказываются и другие точки зрения. Так, есть мнение о возможной переориентации прокуроров с надзора за исполнением законодательства на надзор за исполнением контролирующих органов. Представляется, что точка зрения ученых заслуживают определенного внимания.
Проанализировав все вышесказанное, становится ясно, что в действующие нормативно правовые акты следует внести определенные дополнения и изменения, которые позволят проводить прокурорский надзор в целом и в образовательной сфере в частности, более качественно. Кроме того представляется необходимым создание ведомственного акта, регламентирующего организацию прокурорского надзора конкретно в образовательной сфере. В данном акте следовало бы подробно отразить вопросы организации прокурорского надзора в сфере образования, ввиду значимости данного вопроса. Так же весьма полезным было бы создание информационно правовой базы по вопросам прокурорского надзора в сфере образования, с постоянным пополнением и обновлением. Ну и конечно же качество надзора зависит от профессионализма прокуроров, его повышению способствовало бы проведение семинаров по вопросам надзора за исполнением законодательства в учебных заведениях, в том числе по наиболее приоритетным направлениям в рассматриваемой сфере.
ЛИТЕРАТУРА
Меркулина И.А. Организационно-экономические основы формирования системы информационно-экономического образования в России: Автореф. дис. … д-ра. эконом. наук. – Москва, 2011. – 42 с.
Яковлев М.В. Прокурорский надзор за исполнением образовательного законодательства. Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 1962. С.5.
Организация работы городской (районной) прокуратуры. Методическое пособие под общей ред. С.И. Герасимова. М., 2001. С. 129.
Организация работы городской (районной) прокуратуры. Методическое пособие /Авторский коллектив: Герасимов СИ., Мыцыков А.Я., Макарченко В.А., Блинова А.Ю., Филина Н.А., Рябцев В.П., Капитонова Ю.В., Викторов И.С., Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Демидов И.Ф., Маркина Е.А., Власов А.А., Смирнова О.В., Панкратов В.В., Косоплечее Н.П., Измайлова Ф.Ш., Андреев Б.В., Гуркина Е.М. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2001.
Чурилов А., Титов П. Аналитическая работа в органах прокуратуры // Законность. 1993. № 4. С. 16.
Винокуров А.Ю Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. 2006. № 4. С.11.
Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. - Москва, 2000. - 191 c.
Тризно И.Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. - Москва, 2009.- 251с.
Введение
Глава 1 Правовые основы высшего профессионального образования как предмет прокурорского надзора
1.1. Понятие и организационные основы высшего профессионального образования 13
1.2. Правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации 33
Глава 2. Место и роль прокуратуры в государственно-правовом механизме контроля за законностью в сфере организации и деятельности учреждений высшего профессионального образования
2.1. Состояние законности в сфере высшего профессионального образования 62
2.2. Управление высшим профессиональным образованием в Российской Федерации и место прокуратуры в системе государственного контроля за законностью в этой сфере 99
Глава 3. Организация и методические основы прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании
3.1. Типичные правонарушения, устанавливаемые в процессе прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем профессиональном образовании 132
3.2. Особенности методики прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования 155
Заключение 202
Список использованной литературы 204
Приложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционное право граждан на образование относится к числу основных социальных прав, которые, в отличие от гражданских и политических прав и свобод, могут быть осуществлены в пределах экономических возможностей и культурных условий жизни страны.
Образование - необходимый элемент качества жизни человека, который важно рассматривать как совокупность не только материальных благ, но и здоровья, участия в жизни общества. Образование - основа всякого организованного общества.
Процесс становления и реализации прав, особенно в социальной сфере, протекает в России непоследовательно и болезненно, что, по оценке Президента РФ В.В. Путина в изложенном Федеральному Собранию Российской Федерации Послании 25 апреля 2005 г., было связано с кризисными ситуациями в различных областях жизни, тяжелым экономическим спадом, нестабильностью финансов, продолжающимся расслоением общества по уровням дохода, несовершенством российского парламентаризма, трудностями в установлении федеративных связей, параличом социальной сферы, роспуском или реформированием на скорую руку многих учреждений. В этих условиях необходимо было решить труднейшую задачу: сохранить собственные ценности, не растерять безусловных достижений, найти свою дорогу к строительству демократического, свободного и справедливого общества и государства. Соблюдение принципов социальной справедливости прямо связано с равенством возможностей, что позволит гражданам нашей страны в полной мере воспользоваться богатством человеческой цивилизации, включая достижения мировой истории, культуры, науки и образования.
В этой связи на фоне незавершенного формирования в Российской Федерации законодательной базы, недостаточного правового обеспечения и гарантий доступности высшего профессионального образования несомненно возрастает значение государственного контроля и надзора в указанной сфере правовых отношений, определения места и роли прокуратуры, прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, за соблюдением конституционных прав и свобод, охраняемых законом интересов человека и гражданина, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности российской прокуратуры в этой области, что, по мнению диссертанта, возможно без больших материальных и временных вложений: внутри прокурорской системы; разработка научно обоснованных рекомендаций соответствующих решению отмеченных проблем.
Указанное в полной мере соответствует поставленной Президентом Российской Федерации задаче - повышению эффективности государственного управления, строгому соблюдению чиновниками законности, предоставлению ими качественных публичных услуг населению. Этот процесс приобретает особую актуальность и значимость в связи с проводимой реформой образования. Задачи по модернизации образования должны решаться предельно аккуратно, реорганизация ради организации не должна становиться самоцелью. Главное - это качество услуг, их доступность большинству граждан, их реальное влияние на социально-экономический прогресс в стране. И потому мотивация сотрудников правоохранительных органов должна прежде всего быть связана с качеством защиты прав и свобод граждан.
Надзор за исполнением законов включает в себя специфическое направление надзора за исполнением законодательства в сфере высшего профессионального образования. Этому участку надзорной деятельности посвящен приказ Генерального прокурора РФ от 22 июня 2001 г. № 38 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».
С образовательной системой так или иначе связано все население страны. Количество студентов в настоящее время в Российской Федерации достигло уровня Советского Союза 90-х годов. Состояние законности в рассматриваемой сфере характеризуется относительной новизной правовых отношений, подлежащих регулированию со стороны государства. Коммерциализация высшего образования при отсутствии должных механизмов контроля государственных органов привела к созданию целой сети учебных заведений, которые не имеют своей материально-технической, учебной, научной и кадровой базы и, как следствие, способствуют дискредитации системы образования в целом.
Практика прокурорской деятельности показывает, что законодательство о высшем профессиональном образовании исполняется ненадлежащим образом, а порой грубо нарушается разными субъектами образовательных правоотношений. Только в 2004 г. органами прокуратуры Российской Федерации выявлено 73 тыс. нарушений закона в органах образования, что на 21 тыс., или на 41%, больше, нежели в 2003 г.; 7,5 тыс. незаконных нормативно-правовых актов (рост на 20%). С целью их устранения внесено 16,3 тыс. представлений (на 33,4% больше АППГ), по которым к дисциплинарной ответственности привлечено в 2 раза больше должностных лиц органов образования; с 2,5 тыс. до 3,7 тыс. возросло предостережений, с 1374 до 2323 - наказанных в админи стративном порядке, со 109 до 117 - возбужденных уголовных дел. Наиболее неблагоприятными являлись Приволжский, Сибирский и Центральный федеральные округа, где зафиксировано соответственно 20 362, 20 233 и 11 738 нарушений закона, в Приволжском округе допускается принятие 1/3 всех по стране незаконных нормативных правовых актов, возбуждается половина всех уголовных дел.
Изложенное предполагает актуальность исследования названной темы учеными и практиками, разработки предложений по совершенствованию исполнения законодательства о высшем профессиональном образовании, что предопределило выбор темы представляемой диссертации.
Состояние разработанности проблемы. Теоретические основы исследования. Теоретическую и методологическую основу выполненной работы составляют научные труды отечественных, в том числе дореволюционных авторов, иностранных ученых.
Исходной теоретической базой диссертации послужили научные исследования А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, Е.Ф. Берковича, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, Г.И. Бровина, А.А. Власова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, Ю.Д. Гудковича, В.З. Гущина, В.Г. Даева, Т.Н. Добровольской, И.Л. Друкарова, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, А.Б. Карлина, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, Б.В. Коробейникова, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелку-мова, Л.А. Николаевой, В.Г. Розенфельда, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, Г.А. Сопранькова, Б.М. Спиридонова, А.Я. Сухарева, В.Г. Тадевосяна, А.Г. Халиулина, А.А. Чувилева, А.В. Чури-лова, СП. Щербы, В.Б. Ястребова и др.
Отдельные вопросы социально-экономических факторов, воздействующих на условия обеспечения законности при получении гражданами высшего профессионального образования, рассмотрены в работах СВ. Бара-бановой, Е.Д. Волоховой, Г.А. Дороховой, В.Н. Дурневского, Е.Б. Куркина, Н.Г. Салищевой, Г.С Сапаргалиева, В.И. Шкатуллы. Становление и развитие старейших университетов освещали М.К. Корбут и В.В. Аристов. Следует особо отметить труды работников сферы образования, уделивших внимание теоретическому обобщению проблем современных вузов: В.Г. Кинелева, В.М. Жураковского, О.Е. Кутафина, В.А. Садовничего, Л.В. Тена, Ю.Г. Тату-ру. Различные аспекты региональной высшей школы получили теоретическую разработку Е.Н. Богачевым, А.Е. Ивановым, Е.А. Князевым, П.К. Ми люковым, А.Я. Савельевым, А.А. Тарановым, Ш.Х. Чанборисовым, Е.В. Чут-керашвили, Г.И. Щетининой, В.П. Яковлевым и др.
В диссертации также использованы исследования дореволюционных российских ученых: А.Д. Градовского, В.О. Ключевского, А.Ф. Кони, Н.В. Муравьева, Н.В. Сперанского; зарубежных авторов: Г. Абрахама, П. Годме, Ф. Кайзера, Р. Клитгарда, И. Колмана, Р. Перл, А. Премганда, К. Хансона и др.
Однако в настоящее время на монографическом уровне отсутствуют работы, рассматривающие государственно-правовое регулирование реализации конституционного права граждан на получение высшего профессионального образования, осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением российских законов в условиях их обновления и реформы высшей школы. Восполнить существующий пробел в определенной мере и призвана данная работа.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокуратурой Российской Федерации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими деятельность в сфере получения гражданами высшего профессионального образования, и соответствием законам издаваемых ими нормативных правовых актов.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов Российской Федерации о высшем профессиональном образовании во взаимосвязи с развитием нормативной правовой базы, регулирующей деятельность прокуратуры и уполномоченных государственных органов в сфере управления высшей школой.
Цель и задачи настоящей работы предопределены ее актуальностью, новизной и практической значимостью.
Диссертационное исследование предпринято с целью теоретически осмыслить на основе анализа теоретических положений действующего международного и российского законодательства, практики его реализации, теории и практики прокурорского надзора современную трактовку понятия права граждан на высшее профессиональное образование; механизм государственного контроля и, особенно, роль института прокуратуры в его обеспечении; выделить специфические особенности организации деятельности органов прокуратуры по защите прав граждан при осуществлении надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании. Обосновать предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего реализацию права на высшее профессиональное образование и проведение государственного контроля в этой сфере, а также разработать научные рекомендации, направленные на повышение эффективности прокурорского надзора.
Для достижения указанных целей поставлены следующие исследовательские задачи:
Провести сравнительный правовой анализ международного и российского законодательства, регулирующего право граждан на высшее профессиональное образование;
Определить основные понятия, уровень научной разработанности темы;
Исследовать правовой статус элементов государственного контроля за соблюдением законодательства о высшем профессиональном образовании и определить в нем место прокуратуры;
Обобщить практику осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании в Российской Федерации и предложить направления совершенствования деятельности прокуратуры;
Установить специфику предмета прокурорского надзора за исполнением действующего российского законодательства в сфере высшего профессионального образования, сформулировать особенности организации деятельности прокуратуры;
Выявить и систематизировать типичные нарушения законодательства, регулирующего право граждан на получение высшего профессионального образования, причины и условия, им способствующие, предложить пути их устранения;
Сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об образовании, направленные на реализацию конституционного права граждан на получение высшего профессионального образования и расширение средств борьбы с правонарушениями в этой сфере общественных отношений;
Разработать научно-теоретические положения и основы методики прокурорского надзора в сфере высшего профессионального образования, способствующие повышению его эффективности и результативности.
Методологическая база исследования. Диссертационное исследование проведено на основе общенаучного диалектического метода познания и вытекающих из него научных методов: системного, логического, историче ского, сравнительно-правового, специально-юридического, статистического, социологического. Также применялся научный метод обращения к другим, смежным правовым наукам, использовались работы в области экономики, истории, педагогики и др.
Их применение позволило разносторонне исследовать объект и предмет диссертационной работы, осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, взаимосвязи составляющих элементов, их целостности и взаимозависимости.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную основу исследования составляет значительная совокупность нормативно-правовых актов: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Конвенция о правах ребенка (1989 г.) и другие международные договоры и конвенции (всего автором проанализировано 15 таких договоров); Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы (35), в том числе Закон Российской Федерации «Об образовании», федеральные законы «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О прокуратуре Российской Федерации»; указы Президента РФ (7); постановления и распоряжения Правительства РФ, носящие нормативный характер (34); постановления Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ; приказы Министра образования и науки РФ; приказы и указания Генерального прокурора РФ; региональное законодательство в сфере образования и высшего профессионального образования в частности. В сравнительном аспекте использовались нормативные правовые акты, утратившие силу.
Обоснованность и достоверность научных положений, выводов и рекомендаций, сформулированных в диссертации, обеспечиваются результатами изучения и анализа материалов практики организации и деятельности органов контроля государства в области высшего профессионального образования и прокурорского надзора 45 субъектов Российской Федерации за период 1999-2004 гг.
В процессе исследования проводилось изучение и анализировалось состояние законности в сфере высшего профессионального образования России. Эмпирическую базу настоящей работы составили статистические отчеты «О работе прокурора» по форме П прокуратур субъектов Федерации и приравненные к ним, материалы архива Управления по делам несовершеннолетних и молодежи Генеральной прокуратуры РФ, отделов Генеральной прокуратуры в федеральных округах, отчеты Счетной палаты РФ, Комитета Госу дарственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке, а также информационные и аналитические документы Министерства образования и науки РФ.
По характеру своей служебной деятельности диссертантом за последние 5 лет проведены проверки исполнения законодательства в 57 учреждениях высшего профессионального образования Алтайского края и Республики Хакасии, в том числе в 12 вузах, 24 их филиалах и 21 представительстве, из них соответственно 3, 16 и 9 - негосударственных, в которых обучалось 102 тыс. студентов, а также в Министерстве образования РХ и Комитете по образованию администрации края. В ходе научного исследования изучены материалы прокурорских проверок более 500 вузов различных регионов страны, как непосредственно в прокуратурах Сибирского федерального округа, так и в Управлении по делам несовершеннолетних и молодежи Генеральной прокуратуры РФ, поступившие из прокуратур субъектов Российской Федерации, проанализированы принятые по ним акты реагирования. Кроме того, опрошено 104 работника органов управления образованием субъектов Федерации.
Полученные результаты исследования сделали возможным вынести на защиту нижеследующие основные положения:
1. Определено место прокуратуры в системе государственного контроля и сформулированы особенности организации ее деятельности по осуществлению надзора за исполнением законов Российской Федерации о высшем профессиональном образовании.
2. Научно-теоретические положения и основы методики осуществления прокурорского надзора с целью повышения его эффективности в сфере высшего профессионального образования.
3. Классификация типичных нарушений законодательства в сфере высшего профессионального образования по 7 обобщенным группам, которая охватывает абсолютное большинство выявляемых нарушений, и предложены пути их устранения.
4. Тезис о некоторой неопределенности конституционной нормы о праве граждан на высшее профессиональное образование (ч. 3 ст. 43 Конституции РФ), что требует изучения проблем, связанных с получением гражданами такого образования в негосударственных (коммерческих) учреждениях, платного образования в государственных и муниципальных вузах, а также необходимость законодательного закрепления путей и способов их решения.
5. Предложения о внесении изменений и дополнений в законодательство об образовании, направленные на реализацию конституционного права граждан на получение высшего профессионального образования и расширение средств борьбы с правонарушениями в этой сфере общественных отношений.
6. Предложение о передаче части контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам управления образованием субъектов Российской Федерации в целях усиления влияния государственного контроля в регионах.
7. Предложения о совершенствовании нормативно-правовых актов Генерального прокурора РФ по организации надзора в сфере высшего профессионального образования.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном подходе к исследованию состояния законности в Российской Федерации при получении гражданами высшего профессионального образования, роли и значения институтов государственного контроля в его соблюдении, которые усиливаются на фоне незавершенного формирования законодательной базы, недостаточного правового обеспечения и гарантий доступности этого вида образования.
В развитие существующих научных положений автором выделено особое место прокуратуры в механизме контроля государства с позиций надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, обосновано такое специфическое направление деятельности, определены и исследованы наиболее значимые его признаки.
Диссертационная работа является самостоятельным научным исследованием еще и потому, что в ней впервые систематизированы типичные нарушения законности в сфере высшего профессионального образования, предложена их классификация, разработаны научно-теоретические положения методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и пути повышения эффективности прокурорского надзора.
Научная значимость темы исследования возрастает в связи с проводимым в стране упорядочением деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленным на повышение эффективности государственного управления и контроля, модернизацией высшего профессионального образования.
Привлечение обширного теоретического и эмпирического материала позволило автору достаточно подробно выделить и рассмотреть наиболее существенные проблемы надзорной деятельности прокуратуры и разработать предложения по совершенствованию законодательства об образовании, на правленные на реализацию прав граждан на получение высшего профессионального образования и расширение средств борьбы с правонарушениями в этой сфере общественных отношений.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании с позиции правозащитной функции прокуратуры, относящиеся к одному из актуальных и перспективных направлений деятельности, может рассматриваться как определенный вклад в развитие теории прокурорского надзора, поскольку выработанные положения пока не получили должного освещения в правовой литературе. На базе соответствующей научной аргументации предложен ряд конструктивных решений, позволяющих пересмотреть некоторые традиционные представления об организации надзорной деятельности прокуратуры Российской Федерации.
В диссертации сформулированы новые положения и рекомендации, которые направлены на качественное улучшение организации прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, всесторонность и полноту его методического обеспечения и могут найти применение в законотворческом процессе, при подготовке ведомственных нормативно-правовых актов, соответствующих научно-методических и практических пособий, в осуществлении организационно-управленческих мероприятий органов прокуратуры, а также в учебном процессе. Содержание представленных предложений и определяет практическую значимость настоящего исследования.
Апробация и внедрение результатов исследования в практику. По разработанной автором методике, с применением выработанных предложений, в 2000 - 2005 гг. органы прокуратуры Алтайского края и Республики Хакасия провели эффективные проверки исполнения законодательства о высшем профессиональном образовании, по результатам которых внесено 62 представления об устранении нарушения закона в адрес руководителей вузов, региональных органов управления образованием, подготовлен проект представления Министру образования и науки РФ Фурсенко А.А., принесено 23 протеста на противоречащие действующему законодательству нормативно-правовые акты, объявлено 4 предостережения о недопустимости нарушения закона, в арбитражный суд направлены иски о прекращении незаконной деятельности 3 филиалов вузов, возбуждено, окончено расследованием и направлено в суд с обвинительным заключением 2 уголовных дела. Выявленные нарушения закона были устранены, 29 должностных лиц наказаны в дисциплинарном, 10 - в административном порядках, все опротестованные нормативно-правовые акты приведены в соответствие, 2 филиала вузов прекратили свою деятельность по решению суда, 3 лица осуждены за преступления, в том числе к реальному лишению свободы. В Хакасии автором был опротестован противоречащий российскому законодательству закон республики об образовании, что привело к возвращению его в правовое поле.
В период стажировки в 1999 г. на базе Международного института государственной администрации Французской Республики автором изучена организация высшего профессионального образования и роль органов прокуратуры по защите социальных прав сограждан в других странах.
Результаты диссертационного исследования отражены автором в восьми научных публикациях и научном пособии «Прокурорский надзор в РФ», подготовленном в соавторстве с научным руководителем в 2002 г. и используемом при изучении курса «Прокурорский надзор» студентами Московской государственной юридической академии, Алтайской академии экономики и права, спецкурса «Условия и особенности целевой подготовки кадров для органов прокуратуры» - в Алтайском государственном университете. Выводы и предложения освещались на научно-практических конференциях, международных семинарах по темам «Конституционная законность: предпосылки и реальность», «Роль российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина. Роль компетентных органов прокуратуры в вопросах экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам»; в методическом пособии НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ «Государственная служба в прокуратуре»; при подготовке Закона Республики Хакасия «Об образовании» от 4 октября 2004 г. №53.
Структура диссертационной работы. Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие и организационные основы высшего профессионального образования
Формирование системы управления высшей школой завершилось в России к началу XX в. По мнению ряда исследователей, она включала как элементы централизации, так и децентрализации. В этот исторический период существовало два подхода к изменению руководства высшей школой. Первый - централизаторский проект И.Д. Делянова предполагал сосредоточить абсолютное большинство вузов в ведении Министерства народного просвещения (далее по тексту МНП). Из-за стремления к корпоративной консолидации этот проект был особенно популярен среди профессуры и правительства. Однако попытка ввести единообразие в руководство высшим образованием на тот исторический период оказалась безуспешной.
С конца XIX в. в России создавались межведомственные совещания и комиссии для координации усилий по руководству вузами. Министром народного просвещения П.Н. Игнатьевым был создан Совет по делам вузов МНП, задача которого состояла в объединении управления подведомственными вузами для разработки законопроектов, правил, инструкций, общих мероприятий.
Известен факт, что в 1916 г. депутат Государственной думы октябрист В. Милютин выступил с заявлением о том, что раздробленность вузов по различным ведомствам ведет к отсутствию в их деятельности общих планов, целей и задач.
Совет по делам вузов МНП являлся последней инстанцией в решении таких принципиальных вопросов высшего специального образования, как издание законоположений о специальных вузах, планирование развития высших специальных школ, координация деятельности ведомственных вузов, согласование систем специального и общего высшего образования.
На местах предполагалось осуществлять руководство вузов силами губернских советов по делам профессионального образования, которые подчинялись имперскому Совету. Такой вариант являлся компромиссом на пути решения проблемы руководства высшей специальной школы. Важной составной частью программы П.Н. Игнатьева являлось государственное планирование развитием высшей школы, в т.ч. удовлетворение потребности в специалистах1.
Главной причиной кризиса образования, на наш взгляд, на том этапе являлось стремление власти осуществлять жесткий контроль за образованием. Децентрализация управления позволяла более точно учесть профессиональные особенности и отраслевую специфику.
С 1924 по 1957 гг. Конституции СССР 1924 г. и 1936 г. закрепили за высшими органами СССР право принятия общих начал (Основ) в области образования. Однако в этот период Основы не были приняты. Отношения в области образования как в масштабе Союза ССР, так и в союзных республиках регулировались в основном подзаконными актами.
С 1957 г. по 1991-1992 гг. после XX съезда КПСС развивалась нор-мотворческая деятельность высших представительных органов власти Союза ССР и союзных республик в области образования. В 1958 г. был принят союзный Закон "Об укреплении связи школы с жизнью и развитии народного образования". В 1973 г. принятые Основы законодательства Союза ССР в области образования закрепили дальнейшее разграничение компетенции между центром и союзными республиками. И в этом виде правовое регулирование образования в целом просуществовало в СССР вплоть до принятия российского закона об образовании в 1992 г. Но прежде чем оперировать категориями "система", "структура", "правовые основы" высшего профессионального образования в Российской Федерации, необходимо определиться с такими понятиями, как "образование" и "высшее профессиональное образование", употребляемыми в общепопулярной, научной литературе, российском законодательстве.
"Образование" как специфический термин в педагогике появился сравнительно недавно. В классической педагогике вместо слова "образование" пользовались выражениями: "книжность", "эрудиция", "научение", "духовная культура", "просвещение" и др. Эти же термины использовались для характеристики высшего образования.
При императрице Елизавете большинство рассматривало образованность как инструмент, необходимый для службы, иной практической деятельности.
Во второй половине XIX в. понятие "образование" стало рассматриваться в широком смысле, как результат всех педагогических влияний на развивающуюся душу. Вместе с тем образование обозначало не только состояние, но и деятельность. Другими словами, образование есть не только образованность, но и совокупность педагогической работы, посредством которой достигалась образованность. Чаще всего образование рассматривалось как одна из частей или сторон воспитания.
К началу XX в. под образованием стали понимать совокупность сознательных и планомерных влияний на подрастающее поколение как в области познания, так и знаний, умственных качеств, умений и навыков, возникавших в сознании развивающихся молодых людей в результате названных влияний1.
В зависимости от объема, различного характера и группировки образовательных материалов возникают разные системы образования: классическое, профессиональное и др., в которых выделялись низший, средний и высший уровни.
Правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации
Нормы права находят свое выражение в различных формах, которые обычно в юридической литературе именуются источниками. Среди них - Конституция, закон, указ и другие правовые акты. Эти формы правовых актов характерны практически для всех институтов права, а каждому институту не соответствует какая-то конкретная форма. Так, институт исполнительной власти регламентируется в форме конституционных норм, законов, указов Президента, решений Конституционного Суда. То же можно сказать о других институтах.
Формы права составляют своеобразную иерархию, в которой одни акты выполняют роль актов более высокой юридической силы по отношению к другим (например, Конституция по отношению к закону или указу Президента, а закон по отношению к указу Президента и постановлению Правительства). Далеко не безразлично, в какой форме реализуется правовая норма, регулирующая те или иные отношения. Точное соблюдение порядка оформления правовых норм как раз и является важным условием законности.
Признание того или иного акта источником права влечет за собой определенные правовые последствия. Это значит, что такой акт может порождать для граждан комплекс прав и обязанностей, а следовательно, гражданин вправе требовать защиты своих прав в установленном порядке.
В современном мире проблема прав и свобод человека и гражданина заняла одно из ведущих мест в международных отношениях, во внутригосударственной жизни и в общественном сознании.
Важнейшим источником права являются международные договоры и конвенции. В Заключительном Хельсинкском акте СБСЕ 1975 г. государства - участники совещания договорились, что уважение прав и основных свобод человека является существенным фактором мира, справедливости и бла гополучия, необходимых для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества как между ними, так и между всеми государствами.
Московская конференция по человеческому измерению СБСЕ 1991 г. в итоговом документе подтвердила, что "вопросы, касающиеся свобод, демократии и верховенства закона, носят международный характер, поскольку соблюдение этих прав составляет одну из основ международного порядка"1.
Право на образование в целом определяется ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г., ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), ст. 28 Конвенции о правах ребенка (1989 г.).
Во Всеобщей декларации прав человека подчеркивается общедоступность технического и профессионального образования: "1. Каждый человек имеет право на образование.
Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого.
2. Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.
3. Родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих малолетних детей"2.
В связи с последними шагами России в 90-х годах по вступлению в Совет Европы актуальной представляется Европейская социальная хартия, которая принята 18.10.1961 г. (в апреле 1996 г. Комитет министров Совета Европы одобрил новую редакцию Хартии и 03.05.1996 г. она была подписана). Статья 10. "Право на профессиональную подготовку" гласит: "Для обеспечения эффективной реализации права на профессиональное обучение Стороны обязуются: 1. Создавать или поддерживать по мере необходимости систему технического и профессионального образования для всех лиц, включая инвалидов, и предоставлять им возможность доступа к высшему техническому и университетскому образованию на основе исключительно их индивидуальных способностей. При этом должны проводиться консультации с организациями предпринимателей и работников. 5. Обеспечить наиболее полное использование следующих мер: а) сохранение или отмену платы за обучение; б) оказание в необходимых случаях финансовой помощи учебным заведениям; ...м1.
В ст. 13 Международного пакта о гражданских и политических правах (19.12.1966 г. и факультативный протокол к нему) указывается, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознание ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми расовыми, этническими и религиозными группами2.
В Конституции РФ, внутреннем законодательстве и локальных актах образовательных учреждений нашли отражение положения Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (19.12.1966 г.), Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., Декларации ООН о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами (Резолюция 2037 (XX) Генеральной Ассамблеи ООН от 07.12.1965 г.), Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ООН по вопросам образования, нации и культуры 14.12.1960 г.) и других международных документов.
Международное правовое сотрудничество в области образования включает два основных направления: 1) принятие на себя государствами обязательств по обеспечению образовательной деятельности в интересах полного развития человеческой личности и общественного прогресса; 2) признание права каждого человека на образование и закрепление международных стандартов, гарантирующих реализацию этого права и его защиту. Устав Организации Объединенных Наций, провозглашая в качестве одной из целей осуществление международного сотрудничества в разрешении, в числе прочих, проблем гуманитарного характера (п. 3 ст. 1), выделяет международное сотрудничество в области культуры и образования (ст. 55).
Состояние законности в сфере высшего профессионального образования
Процесс становления и реализации прав, особенно в социальной сфере, протекает в России непоследовательно и болезненно, что связано с кризисными ситуациями в различных областях жизни, воздействием экономических проблем, усиливающимся расслоением общества по уровням дохода, дефицита бюджета, несовершенством российского парламентаризма, трудностями в установлении федеративных связей и другими причинами.
Постоянным приоритетом на всех направлениях деятельности прокуратуры является надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Нарушения законности в этой сфере продолжают оставаться наиболее распространенными. В 2003 г. прокурорами выявлено 359 тыс. нарушений законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, из них 161 тыс. нарушений законов о правах несовершеннолетних (+35%).
Заслуживает внимание то, что нарушения законодательства о несовершеннолетних составляют более трети всех нарушений, выявленных в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Чаще всего права несовершеннолетних нарушаются в органах образования - 52 тыс. (что на 70,5 % больше, чем в предыдущем году).
За нарушение законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних, по документам прокурорского реагирования, привлечены к дисциплинарной ответственности 8860 должностных лиц (+54%); 10 тыс. - наказаны в административном порядке (+63%); по материалам проверок возбуждено 1617 уголовных дел (+114%). В порядке гражданского и уголовного судопроизводства прокурорами предъявлено 26 тыс. исков в защиту их прав. Приведенные данные свидетельствуют о том, что органами государственной власти и местного самоуправления зачастую нарушаются права и законные интересы несовершеннолетних. Рост выявленных нарушений законов свидетельствует не только об активизации правозащитной деятельности прокуратуры, но вместе с тем и о высокой латентности нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних1.
Генеральный прокурор РФ В.В. Устинов на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ 21.01.05 г. огласил тревожную статистику в отношении несовершеннолетних: по учетным данным число безнадзорных детей составляет около 700 тыс., а специалисты считают, что их около 4 млн. Среди подростков, доставленных в милицию за разные правонарушения, почти 20 тыс. были неграмотны, а около 200 тыс. - имели только начальное образование.
В 2004 г. органами прокуратуры РФ выявлено 73 тыс. нарушений закона в органах образования, что на 21 тыс., или на 41%, больше предшествующего периода; 7,5 тыс. незаконных нормативно-правовых актов (рост составил 1,2 тыс., или +20%); с 3633 до 5122 (+ 1,5 тыс., или + 41%) возросло количество исков в интересах несовершеннолетних, направленных в суд; внесено 16,3 тыс. представлений (было 12,2 тыс., или на 33,4%), по которым к дисциплинарной ответственности привлечено в 2 раза больше должностных лиц органов образования; с 2,5 тыс. до 3,7 тыс. возросло предостережений, с 1374 до 2323 - наказанных в административном порядке, со 109 до 117 - возбужденных уголовных дел. Наиболее неблагополучными являлись Приволжский, Сибирский и Центральный федеральные округа, где зафиксировано 20 362, 20 233 и 11 738 нарушений закона в рассматриваемой области. В Приволжском федеральном округе допускается принятие 1/3 всех по стране незаконных правовых актов, возбуждается половина всех уголовных дел1.
Материалы прокурорских проверок показывают, что права и свободы человека и гражданина, особенно не достигших совершеннолетия, еще не стали в России реальной ценностью, в стране продолжаются нарушения их социальных прав, которые нередко остаются без должного реагирования.
Анализ судебной практики свидетельствует, что судебная система в ее нынешнем виде еще не стала средством, с помощью которого ребенок может самостоятельно защитить свои права. Доступность для граждан судебной защиты прав и интересов своих детей в значительной мере определяется их материальным положением. Недостатки в деятельности судов по защите конституционных прав усугубляются неудовлетворительной работой по исполнению судебных решений службой судебных приставов.
В условиях, когда суд не обеспечивает надлежащую защиту прав и законных интересов, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних должен стать одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.
С образовательной системой так или иначе связано все население страны. Количество студентов сейчас в России примерно такое же, какое было во всем Советском Союзе в 90-е годы.
Состояние законности в этой области характеризуется относительной новизной правовых отношений, подлежащих регулированию со стороны государства.
В последние годы доступность профессионального образования снижена и, естественно, требует реализации в полном объеме.
Коммерциализация высшего образования при отсутствии должных механизмов контроля государственных органов привела к созданию целой сети виртуальных учебных заведений - "подснежников", которые не имеют собственной материально-технической, учебной, научной и кадровой базы, и способствуют дискредитации системы образования в целом. Сегодня выпускникам таких образовательных учреждений трудно найти работу из-за недоверия работодателей к качеству их подготовки. По популярным специальностям спрос во много раз превысил предложение.
Одинаковая доступность для всех, на основе способности каждого, получения высшего образования все больше ставится в зависимость от социального и материального статуса родителей учащихся, что является для способной, но малообеспеченной молодежи серьезным препятствием на пути его получения. Особенно это проявилось в игнорировании установленных Конституцией РФ гарантий получения на конкурсной основе бесплатного высшего профессионального образования в государственном вузе.
Типичные правонарушения, устанавливаемые в процессе прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем профессиональном образовании
Изучение проблематики высшего профессионального образования предполагает выработку рекомендаций практике методических приемов выявления нарушений образовательного законодательства. И в этой связи, полагаем, перспективным, прямо влияющим на результативность прокурорского надзора на указанном участке является включение в методику прокурорской проверки перечня наиболее распространенных нарушений закона, допускаемых в современный период в сфере высшего профессионального образования. Эффективность осуществления надзора определяется тем, насколько прокуратура учитывает объективные закономерности развития образовательных отношений и в каких случаях нарушается регулирующее их законодательство. В юридической литературе и правоприменительной практике этому вопросу уделено недостаточное внимание.
Н.П. Дудин приводит ограниченную классификацию распространенных нарушений законодательства, регулирующего процесс обучения: связанные с незаконным приемом, переводом, отчислением и исключением учащихся, незаконное расширение мер дисциплинарного воздействия к ним и коммерциализации материальной базы образовательных учреждений1. Коллегия Минобразования России после проверок более 100 государственных и негосударственных высших учебных заведений и их филиалов, указала, что наиболее характерными нарушениями являются следующие: 1) отдельные учебные заведения и филиалы после получения лицензии расширяют прием студентов, превышая при этом предельную численность контингента обучающихся, установленную в лицензии; 2) в ряде вузов и филиалов отсутствуют штатные преподаватели либо укомплектованность штатными профессорско-преподавательскими кадрами мала; 3) не все заключенные после получения лицензии договоры на аренду помещений зарегистрированы в соответствии с требованиями Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; 4) выявлены случаи набора студентов на отдельные специальности без лицензии; 5) в нарушение установленного порядка студенты филиалов не всегда извещаются о том, что в полученном ими дипломе будет отражен факт обучения в филиале; 6) есть случаи представления в рекламе высших учебных заведений недостоверной информации о дипломах, получаемых после окончания вуза, и льготах, предоставляемых студентам, в т.ч. отсрочки от военной службы; 7) договоры о предоставлении образовательных услуг не всегда обеспечивают должную защиту прав потребителей1.
Исследования состояния законности в сфере высшего профессионального образования, проведенные нами на протяжении достаточно продолжительного времени в большинстве субъектов Российской Федерации и отдельно исследованы в параграфе 2.1 настоящей работы, позволяют выделить наиболее характерные типичные его нарушения и предложить их классификацию, которая ранее в монографической литературе не приводилась.
Первый блок нарушений связан с несоблюдением принципа равной доступности получения высшего профессионального образования. Одинаковая доступность указанного образования для всех на основе способности каждого все больше ставится в зависимость от социального и материального статуса родителей учащихся. Незаконные ограничения при приеме граждан в вузы из-за особых конкурсов; госбюджетные места перераспределяются в пользу платного дополнительного набора при разных объемах и формах сдачи вступительных испытаний; единые "совмещенные" экзамены - в школах (выпускные) и в вузах (вступительные); необоснованные ограничения в приеме документов по половому признаку, трудовому цензу, оседлости, расширение практики местных льгот - носят поистине дискриминационный характер. Нефинансирование либо неполное финансирование учредителями образовательных учреждений приводит к коммерциализации высшего образования.
Третья. Массовый характер получили нарушения требований закона о лицензировании образовательных учреждений. Какие нарушения здесь имеются в виду? Структурные подразделения - филиалы - не имеют отдельных лицензий; представительства осуществляют образовательную деятельность. Ряд вузов (в основном негосударственных) и абсолютное большинство филиалов (в т.ч. и государственных) функционируют, не пройдя аттестации, не имея лицензии либо не соблюдая лицензионные требования, что не гарантирует достаточной для надлежащего учебного процесса материально-технической, учебной, научной и кадровой базы.
Также в эту группу нарушений включены по признаку нарушения условий лицензирования: ведение образовательного процесса по специальностям и направлениям, не указанным в лицензии; превышение предельно допустимого количества обучающихся относительно численности контингента, установленного лицензией и рассчитанного применительно к нормативам обучения; непереоформление лицензии при изменении места нахождения учебного заведения или изменения названия. Осуществление деятельности не только без лицензии, но и без регистрации по месту нахождения, в органе управления образованием, в налоговом органе.
Цель: изучить прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании.
Методические указания к изучению темы:
Необходимо усвоить правовое регулирование отношений в сфере образования. Изучить государственные и социальные гарантии реализации положений ст. 43 Конституции Российской Федерации как предмет прокурорского надзора. Знать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования. Усвоить предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании. Владеть знаниями о реализации приоритетного национального проекта «Образование». Изучить оценку правовых актов федеральному законодательству, издаваемых в сфере законодательства. Владеть знаниями об информационно-аналитическом обеспечение прокурорского надзора в сфере образования. Изучить порядок подготовки прокурорских проверок и методика их проведения. Усвоить использование специальных знаний при проведении проверки. Знать вопросы, подлежащие включению в программу проверки органов управления образованием, образовательных учреждений на уровне муниципального образования. Изучить типичные нарушения прав граждан на образование; правовые основы ответственности должностных лиц за их нарушение. Усвоить меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законов, причин и условий их совершения.
1. Правовое регулирование отношений в сфере образования.
2. Государственные и социальные гарантии реализации положений ст. 43 Конституции Российской Федерации как предмет прокурорского надзора.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования.4. Предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании.
5. Реализация приоритетного национального проекта «Образование».
6. Оценка правовых актов федеральному законодательству, издаваемых в сфере законодательства.
7. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора в сфере образования.
8. Подготовка прокурорских проверок и методика их проведения.
9. Использование специальных знаний при проведении проверки.
10. Вопросы, подлежащие включению в программу проверки органов управления образованием, образовательных учреждений на уровне муниципального образования.
11. Типичные нарушения прав граждан на образование; правовые основы ответственности должностных лиц за их нарушение
12. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законов, причин и условий их совершения.
Задания для индивидуальной подготовки:
Изучить Федеральные законы, регулирующие вопросы образования в РФ.
Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора в сфере образования. Подготовка прокурорских проверок и методика их проведения. Использование специальных знаний при проведении проверки.
Вопросы, подлежащие включению в программу проверки органов управления образованием, образовательных учреждений на уровне муниципального образования.
Какие нарушения прав граждан на образование; правовые основы ответственности должностных лиц за их нарушение.
Задачи для самостоятельной подготовки:
1. Решением органа управления образовательного учреждения учащиеся А. и В., достигшие возраста 14 лет, являющиеся сиротами, были исключены из образовательного учреждения за совершенные неоднократно грубые нарушения устава образовательного учреждения.
По мнению районного прокурора, при принятии решения об исключении А. и В. из образовательного учреждения были допущены нарушения положений Закона РФ «Об образовании», в связи с чем, были приняты меры прокурорского реагирования.
Вопрос: Какие требования указанного закона были нарушены в данном случае?
2. Прокурором в ходе проведения проверки установлено, что приказом директора школы утверждено расписание уроков на 2014-2015 учебный год, при этом данные приказы противоречат требованиям действующего законодательства.
Так, в расписании образовательных учреждений для обучающихся 1 класса во вторник вторым уроком поставлен физическая культура, после которой следуют уроки с письменными заданиями – русский; в четверг физкультура указана первым уроком, после данного предмета следует урок с письменными заданиями – математика.
Вопросы: Какие требования были нарушены в данном случае? Какие меры прокурорского реагирования возможно применить в данном случае?
Учебник «Прокурорский надзор» Под. Общ. Ред. С. Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокурова; – М.: Изд-во Юрайт, 2013// znanium.com2. Учебник «Прокурорский надзор» / Под ред. проф. Сухарева А.Я. М.: Норма: Инфра-М, 2014. znanium.com
3. Пособие «Настольная книга прокурора» Под. Общ.
Ред. С. Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокурова –М.: Изд-во Юрайт, 2014// znanium.com4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
5. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ// СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598. // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
6. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195.
7. Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
В соответствии со ст. 49 Конституции Республики Беларусь, каждый имеет право на образование. Гарантируется доступность и бесплатность общего среднего и профессионально-технического образования. Среднее специальное и высшее образование доступно для всех в соответствии со способностями каждого.
Согласно ст. 19 Кодекса Республики Беларусь об образовании, в системе образования функционируют учреждения образования, которые подразделяются на следующие типы:
- 1) учреждения дошкольного образования;
- 2) учреждения общего среднего образования;
- 3) учреждения профессионально-технического образования;
- 4) учреждения среднего специального образования;
- 5) учреждения высшего образования;
- 6) учреждения специального образования;
- 7) учреждения дополнительного образования детей и молодежи;
- 8) учреждения дополнительного образования взрослых;
- 9) воспитательно-оздоровительные учреждения образования;
- 10) социально-педагогические учреждения;
- 11) специальные учебно-воспитательные учреждения;
- 12) специальные лечебно-воспитательные учреждения.
Осуществляя надзор за исполнением законодательства об образовании этими учреждениями, прокуроры должны обращать особое внимание на выполнение учреждениями образования воспитательных функций, а также на обеспечение права несовершеннолетних на получение обязательного базового образования.
В специальных базовых школах и специальных профессионально-технических училищах для несовершеннолетних правонарушителей, функционирующих в системе органов образования, прокурор осуществляет надзор за тем, чтобы в эти специальные учебно-воспитательные
учреждения несовершеннолетние направлялись в соответствии со ст. 26-28 Закона Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» только на основании судебных постановлений .
Прокуроры также осуществляют надзор за надлежащим выполнением органами государственного управления образованием и учреждениями образования требований ст. 11, 13 указанного Закона о контроле за соблюдением законодательства в области образования несовершеннолетних, осуществлении защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и т. д.
Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о труде в отношении несовершеннолетних, требований закона о трудоустройстве, охране труда несовершеннолетних, обеспечении их занятости.
В ст. 21 Закона Республики Беларусь «О правах ребенка» указано, что ребенок имеет право на получение профессии, участие в самостоятельной трудовой деятельности в соответствии с его возрастом, состоянием здоровья
и профессиональной подготовкой.
С письменного согласия одного из родителей (усыновителей, попечителей) трудовой договор может быть заключен с лицом, достигшим четырнадцати лет, для выполнения легкой работы, которая: 1) не является вредной для его здоровья и развития; 2) не наносит ущерба посещаемости общеобразовательной школы. Перечень легких видов работ, которые могут выполнять лица в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет, утверждается Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом.
Все лица моложе восемнадцати лет принимаются на работу лишь после предварительного медицинского осмотра и в дальнейшем, до достижения восемнадцати лет, ежегодно подлежат обязательному медицинскому осмотру.
Запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных и горных работах. Список таких работ утверждается Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом.
В соответствии со ст. 280 Трудового кодекса Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами организациям устанавливается броня приема на работу и профессиональное обучение на производстве для лиц, впервые ищущих работу, в возрасте до 21 года, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Отказ в приеме на работу и профессиональное обучение указанным лицам, направленным в счет брони, запрещается. Такой отказ может быть обжалован ими в суд. В случае необоснованного отказа в приеме на работу прокурор вправе направить руководителю организации соответствующее предписание, подлежащее немедленному исполнению.
В ст. 276-279 Трудового кодекса установлены особенности регулирования труда несовершеннолетних.
При осуществлении надзора за исполнением законодательства об образовании и труде несовершеннолетних прокуроры пользуются полномочиями, предусмотренными ст.27 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь».
Статьи 2 и 38 Конституции Российской Федерации устанавливают, что человек, а также его права и свободы являются высшей ценностью, и что материнство, детство и семья находятся под защитой государства. Особую важность имеет и то, что в Российской Федерации каждый имеет право на образование, и гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и па предприятиях (ч. 1 и ч. 2 ст. 43) . В настоящее время существует много проблем в реализации этих конституционных гарантий, таких как многочисленные нарушения прав несовершеннолетних в сфере образования.
Реализация воспитательной функции является неотъемлемой частью образовательного процесса, в значительной степени, определяющей возможность практического достижения целей образования, предусмотренных Законом РФ «Об образовании», а также имеющей, наряду с семейным воспитанием, первостепенное значение для развития и становления личности ребенка, как законопослушного гражданина и полноценного члена общества .
Одной из важнейших сфер надзора органов прокуратуры является надзор за исполнением законов об образовании и защита прав, законных интересов несовершеннолетних в образовательной сфере. Внимание прокуроров должно быть обращено на все типы учреждений: дошкольные, общеобразовательные, специальные (коррекционные), учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального образования и учреждения дополнительного образования.
Я бы хотел обратить внимание на общий порядок проверок в образовательном учреждении, и с чем обычно связаны основные нарушения. Когда прокурор приступает к проверке конкретного учреждения, он первым делом выясняет надлежащий ли учредитель у образовательного учреждения и особое внимание уделить уставу, так он является основным нормативным актом, который регламентирует правовой статус учащихся, как участников образовательного процесса. На практике часто выходит так, что во время проверки устава, прокурором выясняется, что в нем отсутствуют обязательные разделы, из-за чего уменьшается нормоустанавливающая ценность этих уставов, так как некоторые правоотношения, которые складываются в образовательном процессе, становятся неопределенными, что часто приводит к противоправным действиям. Соответственно стоит проверять и локальные акты (они не должны противоречить уставу и должны быть надлежаще оформлены).
В ходе проверки надлежит установить, соответствуют ли уставу процедура создания в учебном заведении органов самоуправления и направления их деятельности .
Кроме того, не стоит забывать, что основные нарушения могут быть связаны с лицензией образовательного учреждения и свидетельством об их государственной аккредитации. На эти документы стоит также обращать особое внимание.
При проверке прокурором исполнения законов в сфере образования возможны и ознакомление с документами, и истребование объяснений, и снятие копий с документов (лицензии, свидетельства об аккредитации) и др .
Также хотелось бы заметить, что немаловажным является сопоставление образовательных программ, которые указаны в лицензии и свидетельстве о государственной аккредитации, с теми которые фактически реализуются. Я считаю, что для этого прокурорам стоит обращать внимание па расписания занятий, документы о приеме в учреждение и выпуске из него и т.п.
Проверки, проводимые прокурорами, являются важным средством в борьбе с нарушениями в образовательной сфере. Поэтому, исходя из всего выше изложенного, я считаю, что разработка методических рекомендаций для проведения проверок в рассматриваемой сфере постоянно должна развиваться и дополняться.
Для выявления фактов нарушений, прокурорам следует тщательно изучать фактическое состояние законности в образовательной сфере, анализировать социально-демографические сведения, нормативно-правовую базу, которой регулируется образовательная деятельность в регионе, и порядок организации образовательной деятельности, после чего уже можно прийти к выводу о том, какую проверку стоит проводить: специализированную или комплексную.
Образовательная сфера достаточно публична и прозрачна . Поэтому хотелось бы привести пример работы прокуратуры Саратова, которая открыла «горячую линию», чтобы принимать сообщения о незаконных поборах в городских школах (принудительные сборы денег на учебники, в фонд школы или класса, на оплату технического персонала, охрану и т.п.).
Несовершеннолетние являются наиболее уязвимой социальной группой населения, поэтому соблюдение и обеспечение всех их прав, и в частности прав на образование, имеет повышенную значимость. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства, которое регулирует образовательную сферу, является одним из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры. Своевременное реагирование и применение результативных правовых мер в случае нарушения прав несовершеннолетних, будет способствовать совершенствованию и развитию этого направления надзора.
Гуткевич Е.А.
ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия» Научный руководитель: к.ю.н., доцент С.Е. Якушева