В экономически развитых странах стабильное развитие регионов и надежное функционирование систем «центр-регионы» в значительной степени определяются достаточно четким разделом предметов ведения между центральной, региональной и муниципальной властями, отлаженной системой бюджетного федерализма и другими формами и инструментами государственного регулирования. Однако все это не означает устранения различных случаев радикального регионализма, этнорегионального сепаратизма в развитых странах: Канаде, Бельгии, Великобритании, Италии. Испании.

Средние и малые государства также обладают опытом решения региональных проблем: обустройства на уровне агломераций, городов, сельских местностей, санации депрессивных территорий, решения проблем: безработицы, рационального использования земли, экологических и природоохранных мероприятий.

Естественно, у нас не должно быть иллюзий, что многие развитые страны решили все свои региональные проблемы. В мире возникают совершенно новые региональные аспекты, связанные с глобализацией экономики, переходом к постиндустриальном, информационному обществу, и для России важно не упустить из внимания назревающие качественные перемены, чтобы не быть в положении догоняющей страны.

Модель местного самоуправления - это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависят от ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т.п.

Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления - современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:

• децентрализация управления;
• многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);
• высокая степень автономии различных уровней власти;
• четкое определение компетенции органов каждого уровня;
• выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;
• полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires , от лат. - «действовать в пределах своих полномочий»). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано);
• отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;
• осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;
• муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета); и т.п.

Континентальная модель местного самоуправления - это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты:

• высокая степень централизованного управления;
• многоуровневость модели местного самоуправления;
• подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;
• отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других - представители государственной власти);
• сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;
• принцип правового регулирования (см. принцип inter vires);
• сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;
• осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;
• муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели - немецкая, итальянская, японская и т.п. - рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное, земельное и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление, в свою очередь, также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида:

• 1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т.п.);
• 2) задачи, делегированные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления, для которой характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Республика Куба, КНР, Социалистическая Республика Вьетнам) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования органов власти местного самоуправления. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.

• 1. «Сильный мэр - слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.
• 2. «Сильный совет - слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.
• 3. «Совет - управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя - мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа - управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять па политику, проводимую управляющим.
• 4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации. Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет - управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так как, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Таким образом, можно выделить следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления.

• 1. Усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций местным представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой - рост профессионализма в муниципальном управлении.
• 2. Возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т.п.
• 3. Изменение функций органов местного самоуправления:
  • а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции);
  • б) часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории);
  • в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями;
  • г) сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов.
• 4. Возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.
• 5. Видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений.
• 6. Активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет - управляющий», возникшая и получившая максимальное распространение в США.

Всесторонний анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

Введение

Муниципальное право это совокупность правовых норм. регулирующих организацию и осуществление местного самоуправления. Конституция РФ использует понятия "местное самоуправление". "органы местного самоуправления". Но вместе с тем в качестве одной из форм она закрепляет муниципальную собственность, устанавливая, что право самостоятельного управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления.

Понятие "Муниципальне право" используется в двух основных значениях: как относительно самостоятельное образование в системе права РФ и как научная дисциплина, изучающая нормы М.п. и регулируемые ими общественные отношения. М.п. не является отраслью права или подотраслью, оно относится к так называемым межотраслевым комплексам правовых норм.

Предмет Муниципального права составляют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях.Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку.

В нашей конторольной работе мы постараемся раскрыть ответы на следующие вопросы: 1. Исторические основы и зарубежный опыт местного самоуправления. 2. Экономические основы местного самоуправления.

Возникновение общинного самоуправления в России было обусловлено рядом предпосылок, связанных с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. В свою очередь, властные полномочия общины получали при получении ими в свое распоряжение определенной собственности.

Развитие производственных общин (например, ремесленных цехов, купеческий гильдий) как форм самоуправления постепенно приводило к их объединению на определенной территории. Таким образом, общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось па уровне производственных и территориальных общин.

Если рассматривать отечественную историю как смену и борьбу тенденций централизации управления, то период общинного самоуправления будет характеризоваться как время возникновения и становления самоуправленческих форм и систем.

Еще большее развитие децентрализованные формы управления получили с принятием христианства па Руси (988 г.), когда расширился круг субъектов местного самоуправления и наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление.

Значительные изменения в сложившуюся систему соотношения местного самоуправления и центральной власти внесло монголотатарское нашествие , разрушившее представительную власть - саму основу, объединявшую славянские общины, что привело в итоге к усилению централизации управления.

Участие земщины в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления роли земщины, по мнению дореволюционных юристов, стало сосредоточение в руках князей с помощью завоевателей огромных земельных владений. К концу татарского владычества земщина настолько лишилась своего значения, что за нею оставалась только право раскладки податей и определении их размера князья уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения. Они действовали по примеру татарских ханов, определяя все единолично.

Таким образом, общины потеряли роль самоуправленческих единиц, так как были разорены монголо-татарами экономически и нейтрализованы политически. В итоге местное самоуправление к завершению монголо-татарского ига утратило свое былое значение и не играло как прежде важной роли в решении государственных задач. Отдельные элементы системы местного самоуправления сохранились лишь в северных землях: в Новгороде и Пскове, где влияние ига было значительно слабее.

Даже после свержения режима монголо-татар территориальное местное самоуправление уже не выступало в роли базисной единицы в государстве. А в условиях формирования и укрепления централизованной русской государственности местное самоуправление попало под полное влияние центральной власти.

Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ею института наместничества , который породил систему кормления в стране, и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. Первая реформа 1549 г. по отмене системы кормления и создания губных учреждений па местах относится ко времени правления Глинских. Дальнейшие шаги по пути развития местного самоуправления и создания земских учреждений были сделаны Иваном IV.

Вместе с тем им же были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина, которая подавила самоуправление на данных территориях. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны.

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676-1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ

• 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах - губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ
• 1679 г.). В это время было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в российском государстве.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается время царствования Екатерины II. В этот период были усовершенствованы сословный, административно- территориальный, отраслевой принципы управления государством. Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), которые реформировали местные учреждения па началах самоуправления по сословному принципу.

В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян : сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа.

К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначались признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. В отличие от предшествующих реформ и преобразований земская (1864 г.) и городская (1870г.) реформы Александра //более способствовали децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления.

Согласно Положению «О губернских и уездных земских учреждениях» земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно, независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Земские органы получили широкое полномочия при решении местных проблем.

Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти - двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, - закончился победой Советов. Сразу после победы вооруженного восстания в Петрограде начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918г.

Таким образом, местное самоуправление в дореволюционный период развития России в своей эволюции продело сложный и противоречивый путь. Роль и значение муниципальных институтов в России неоднократно менялись, одновременно с этим изменялись структура, функции и сфера компетенции органов местного самоуправления, а также принципы их взаимоотношений с органами центральной власти. Данные изменения отражали единство и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления в России.

В числе проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стремится найти оптимальную форму управления па местах. В становлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа:

• 1) период с 1987 по 1993 г. характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного само993 г., когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ;
• 2) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 г., с момента принятия повой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;
• 3) с лета 2000 г. проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления.

После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях в апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный Закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закреплял право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления.

6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реализации па местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций.

Переломным моментом в становлении местного самоуправления стал 1993 год. В результате государственного переворота, совершенного Б.Н. Ельциным в октябре 1993 г., эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как «муниципальную революцию».

Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 декабря 1993 г. было провозглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передавалась соответствующим местным органам, также вводилась должность главы местного самоуправления.

Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти пародом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

• 11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997-1998 гг. называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.
• 25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
• 7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В.Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отстранять от должности глав муниципальных образований.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация па эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально- финансовая база.

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления - это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке да нашей эры. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления - современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты.

• 1) децентрализация управления;
• 2) мпогоуровпевость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);
• 3) высокая степень автономии различных уровней власти;
• 4) четкое определение компетенции органов каждого уровня;
• 5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;
• 6) полномочия органов местного самоуправления определяются па основе позитивного принципа правового регулирования;
• 7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;
• 8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;
• 9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т.п.

Континентальная модель местного самоуправления - это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, па Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты.

• 1) высокий уровень централизованного управления;
• 2) мпогоуровпевость модели местного самоуправления;
• 3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;
• 4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других - представители государственной власти);
• 5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;
• 6) принцип ultravires (от лат. «действовать с превышением полномочий»), воплотившийся в правиле негативного регулирования.
• 7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;
• 8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;
• 9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т.п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структуру государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление, в свою очередь, также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (куба, КНР) сохранилась советская модель местного самоуправления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ

ПУТИ РАЗВИТИЯ И РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

Х. Волльманн*

Институт социальных наук Гумбольдский университет ул. Унтер ден Линден, 6, Берлин, ФРГ, 10099

В статье дается краткий обзор концепций и путей реформирования систем местного самоуправления (МСУ) в европейских странах. Особое внимание уделяется рассмотрению германского опыта реформирования МСУ, который, как ожидается, может быть учтен при разработке концепции развития МСУ в России.

Ключевые слова: МСУ, Германия, ЕС.

Исторически так сложилось, что положение муниципалитетов (городов и поселений) определяется в каждой стране, в первую очередь, конституциями и законами. В федеральной Германии решения о правовом регулировании МСУ практически полностью находятся в ведении земель (субъектов Федерации).

С развитием Европейского Союза (далее - ЕС) и общеевропейской интеграции все большее влияние на компетенцию муниципалитетов (городов и общин) в государствах - членах ЕС оказывают общеевропейские нормы. В Лиссабонском договоре, вступившем в силу 1 декабря 2009 г., ЕС впервые в европейском праве открыто признало МСУ и закрепило в протоколе к этому договору достаточно «широкое усмотрение» (широкую самостоятельность) муниципалитетов при принятии решений.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 г. Советом Европы, была впоследствии ратифицирована всеми европейскими странами, которые тем самым взяли на себя обязательство претворять в своем законодательстве основные принципы Хартии.

* Перевод с немецкого языка и редактирование статьи выполнены Д. Лавриновичем

и Э. Марквартом (OST-EURO GmbH).

Право муниципальных образований (городов и поселений) на автономное решение задач в сфере собственной компетенции, т.е. под свою ответственность, имеет глубокие корни в европейской конституционной и муниципальной истории. В Конституции Германии («Основном законе») 1949 г. муниципальная автономия закреплена как право городов и поселений «регулировать все вопросы местного значения в рамках закона под свою ответственность» (курсив автора).

В этой «классической» формулировке прослеживается комплексность (сложность) отношений, в которых находится МСУ. С одной стороны, она предоставляет право принимать решения «под собственную ответственность», с другой стороны, дает отчетливо понять, что происходить это должно «в рамках закона». Последняя оговорка (ограничение) часто критически называлось «троянским конем» - в том смысле, что она дает возможность государству при определенных обстоятельствах сильно ограничивать свободу действий муниципалитетов.

Аналогичная формулировка содержится в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3, п. 1): «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (курсив авт.).

Как уже было упомянуто, в ст. 4 Лиссабонского договора (вступившего в силу 01.12.2009) институт МСУ был впервые закреплен в праве ЕС, благодаря чему получил дальнейшее распространение и значение на всем правовом пространстве Европы.

В ряде европейских стран муниципалитетам (городам и поселениям) конституциями (законодательно) предоставлено право обеспечения соблюдения принципов МСУ путем обращения и защиты в судах. Так, к примеру, Конституция (Основной закон) Германии и конституции федеральных земель предусматривают право подачи муниципалитетами исков в Конституционный суд Германии (конституционные суды федеральных земель) т.н. конституционных жалоб в отношении нарушений государственными органами положений конституций, т.е. в целях опротестования ущемления прав МСУ.

Ст. 11 Европейской хартии подтверждает право на подачу подобных жалоб: «Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления» (курсив авт.).

Даже в том случае, когда муниципалитеты непосредственно не участвуют в правотворчестве на национальном уровне, им (или их объединениям) часто предоставляется право в той или иной форме влиять на разрабатываемые законы. Например, в регламентах (федерального и земельных) правительств и парламентов Германии четко установлено, что союзам муниципалитетов (Немецкий союз городов и др.) должно быть заблаговременно (то есть на ранней стадии законодательного процесса) предоставлено право выражать свое мнение, быть заслушанными и т.д., - и тем самым принимать участие в подготовке законопроектов,

имеющих к ним непосредственное отношение. Поскольку союзы общин широко пользуются этим процессуальным правом, они оказывают существенное влияние на законодательство и на федеральном, и на региональном уровнях.

В сравнительных дискуссиях часто различают децентрализацию и деконцент-рацию публичных задач.

Децентрализация является по существу политической схемой, под которой понимается передача публичных задач/полномочий «сверху вниз» на демократически легитимированный и несущий политическую ответственность уровень публичной власти. И в данном случае муниципальный уровень как носитель права на МСУ является отличным примером.

В отличие от децентрализации, деконцентрация, коротко говоря, - понятие административное, когда имеется в виду передача «сверху вниз» административных функций (по вертикали исполнительной власти).

Для наглядности степени децентрализации взята доля от общего числа занятых в публичном секторе на каждом отдельном (межрегиональном) уровне (табл. 1).

Таблица 1

Доля занятых в публичной сфере разных стран по уровням

Страна Центральный/ федеральный уровень Региональный/ земельный уровень Местный уровень Особые сектора*

1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005

Германия 9,9 11,6 12,0 55,6 51,0 53,0 34,5 38,1 35,0

Франция 54,9 48,7 51,0 27,1 30,7 30,0 18,0 20,6 19,0

Великобритания 21,9 21,4 16,8 55,0 53,0 56,0 17,6 20,8 26,0

Швеция 17,3 17,0 84,7 83,0

Италия 63,0 54,7 3,8 14,0 13,6 17,0 19,0 27,9

Достаточно привести в качестве примера Швецию (как унитарное государство) и Германию (как федеративное государство). В наибольшей степени децентрализация проявляется в Швеции, где только 17 процентов служащих заняты в государственных органах, а 83 процента работают в муниципалитетах. При этом при исполнении публичных задач двумя муниципальными уровнями превалирует «низовой» уровень kommuner с двумя третями всех муниципальных служащих.

В Германии обращает на себя внимание очень малая доля госслужащих на федеральном уровне, которая составляет чуть более 10 процентов от общего числа служащих в публичном секторе. Это ясно показывает, что, в отличие от других федеративных государств (например, США), Конституция 1949 г. не дает возможности Федерации учреждать собственные административные органы власти для реализации своей политики и законов на субнациональном уровне. Сильное промежуточное положение федеральных земель (квази полностью самостоятельных государств) подчеркивается 53 процентами служащих, приходящихся на их долю (среди которых, в частности, учителя и полицейские). Доля служащих в муниципалитетах (35 процентов) отражает довольно широкий спектр задач на уровне МСУ.

При децентрализации публичных задач на муниципальные уровни следует различать два варианта.

Установление компетенции в качестве «реальных» задач муниципалитета. При распределении публичных задач/полномочий в большинстве европейских стран традиционно за основу принимается принцип «презумпции универсальной подведомственности» МСУ в отношении всех местных дел; эти вопросы и составляют собственную, «реальную» компетенцию МСУ.

Примером такого подхода может служить вышеупомянутая формулировка Основного закона Германии, в соответствии с которой муниципалитеты обладают правом «регулировать все вопросы местного значения в рамках закона под свою ответственность» (курсив авт.). При этом в большинстве случаев не приводится никакого подробного списка («перечня») задач МСУ.

Типичной «реальной» собственной задачей МСУ, наряду с местным планированием, является предоставление публичных (инфраструктурных и социальных) услуг, к кторым относятся, в частности, водоснабжение, водоотведение, вывоз ТБО, общественный транспорт, а также энергоснабжение.

«Переданные» полномочия. Кроме того, общепринятой практикой во многих (континентальных европейских) странах служит применение «дуальной» модели задач/полномочий, когда города и поселения наряду с их «естественными/ типичными» собственными задачами МСУ выполняют также ряд функций, которые им «делегирует» государство.

К таким задачам относятся, например, выдача разрешений на строительство и защита окружающей среды.

Начиная с 1980-х гг. в ранее унитарных европейских странах (Испании, Франции, Италии) были предприняты серьезные шаги по масштабной децентрализации публичных задач на региональный и местный уровни. В результате в некоторых из них сформировались «квази-федеральные» структуры управления (Испания, Италия).

Однако, этот процесс не закончен, и в последнее время также проводятся реформы, направленные на дальнейшую децентрализацию государственных полномочий, в т.ч. в уже «децентрализованных» странах. Примером тому может опять-таки служить Германия, где земля Баден-Вюртемберг в 2005 г. полностью передала большую часть осуществлявшихся ранее органами государственной власти задач на местный уровень. Таким образом, государственное управление в значительной степени в организационных и кадровых вопросах «ушло» с местного уровня.

При выполнении своих задач, будь то собственная компетенция или «переданные» полномочия, муниципальное управление в значительной степени осуществляется на основании законов, которые принимаются государствами, а в странах ЕС - все в большей степени и ЕС. Это «половодье» предписаний муниципалитетами воспринимается и подвергается критике как ограничение и притеснение свободы принятия решений и свободы действий МСУ.

В плане пределов действия и интенсивности государственного надзора за деятельностью местных органов власти в большинстве европейских стран делается различие между правовым и административным надзором.

В первом случае государственный контроль ориентирован исключительно на проверку соблюдения муниципалитетом правовых предписаний при выполнении задач (проверка законности). Как правило, правовому надзору подлежат полномочия, входящие в собственную компетенцию МСУ.

В свою очередь, контроль деятельности исполнительных органов распространяется на проверку целесообразности при исполнении муниципалитетом «переданных» государством полномочий и осуществляется органами государственной власти.

Поскольку орган государственного надзора в порядке контроля имеет возможность в той или иной мере «вмешиваться» в оперативные решения муниципального уровня, необходимо признать наличие определенной тенденции (а с точки зрения МСУ - риска), заключающейся в том, что органы МСУ при осуществлении «переданных» полномочий в определенной степени «интегрируются» в государственное управление и в этом смысле происходит их частичное «огосударствление». Поэтому применительно к передаваемым (делегируемым) государственным полномочиям речь идет скорее об (административной) деконцентрации, нежели о (политической) децентрализации!

Это диалектическое противоречие можно найти и в Европейской хартии местного самоуправления:

«Любой административный контроль деятельности органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Тем не менее, административный контроль может включать также контроль целесообразности, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

Административный контроль деятельности органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать».

В истории территориальной организации муниципалитетов в европейских странах прослеживаются две модели реформ. Отличительной чертой (называемой так в сравнительных исследованиях) североевропейской модели преобразований, наиболее ярко выраженной в 1960-70-х гг., были масштабные территориальные реформы, которые при известных условиях проводились национальными парламентами даже против воли ущемляемых муниципалитетов. Примерами этого служат, главным образом, Великобритания (где численность населения нижнего муниципального уровня после реформы в среднем составляла 170 000 (!) чел.), Швеция (с общинами с населением около 35 000 чел.), а также отдельные немецкие федеральные земли (например, Северный Рейн-Вестфалия с городами с населением около 45 000 чел.).

Упомянутая модель контрастирует с так называемой южноевропейской моделью реформ, которой (в силу конституций этих стран и/или политической культуры) присуще проведение территориальных реформ только с соблюдением принципа добровольности, т.е. с согласия втянутых в процесс муниципалитетов.

Следствием подобного подхода стало то, что в этих странах практически не проводились никакие территориальные реформы на местном уровне. «Классический» пример - это Франция, где насчитывается около 35 000 муниципальных образований со средней численностью в 1600 жителей, границы которых с XVIII в. не сильно изменились.

Для оперативной поддержки большого числа мелких и очень мелких муниципалитетов была создана сеть межмуниципальных объединений (intercommunalite). В других странах, в том числе в ряде немецких федеральных земель, повсеместный отказ от территориального реформирования также сопровождался созданием подобных объединений межмуниципального сотрудничества.

В последнее время в странах, которые до настоящего времени воздерживались от проведения территориальных реформ, был предпринят ряд шагов, направленных на учет демографических и территориальных изменений в сторону увеличения размеров общин, что, в свою очередь, сопровождается соответствующим ослаблением объединений межмуниципального сотрудничества.

Вопрос муниципальных территориальных реформ во все времена характеризовался конфликтом целей между усилением экономических начал в управлении («economics of scale» - т.е. экономия на масштабе) и развитием начал местной демократии.

Следует отметить, что опыт не позволяет сделать однозначные выводы об «оптимальном» или «идеальном» размере муниципалитета. В то же время можно утверждать, что свою административную несостоятельность и политическую нежизнеспособность демонстрируют как мельчайшие общины, так и очень крупные города (в Англии они называются «oversize»), которые являются проблемными как с точки зрения экономики управления, так и с точки зрения живой местной демократии.

В европейских странах традиционно политические права участия граждан на местном уровне реализовывались через принципы представительной демократии, т.е. в первую очередь, через выборы гражданами народных представительств. Единственным исключением была и остается Швейцария, где начиная с XIX в. в 80 процентах муниципалитетов решения принимались гражданами непосредственно и демократично на собраниях общин, а также на местных референдумах, имеющих обязательную силу.

С 1990-х гг. расширяются права принятия гражданами решений на началах прямой (непосредственной) демократии и в других европейских странах. Это особенно характерно для Германии, где с начала 1990-х гг. во всех федеральных землях были введены обязательные местные референдумы.

Кроме того, в настоящее время во всех федеральных землях предусмотрены прямые выборы мэра/бургомистра (возглавляющего местную администрацию), а (в большинстве земель) также - отзыв мэра/бургомистра по результатам местного референдума.

Кроме того, и в других европейских странах, особенно в странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы, после 1990 г. были введены различные механизмы прямой демократии на местном уровне.

В дополнение к этим юридически закрепленным правам принятия политических решений (т.н. «политическим» правам) гражданами в последние годы находят все большее распространение т.н. «гражданские» формы участия жителей в принятии различных решений. Начиная с протестных движений 1960-70-х гг. в практике МСУ укоренились различные «консультационные» органы («парламенты старейшин», «парламенты молодежи», «советы по вопросам иностранцев») на местном уровне, которые получили очень широкое распространение и влияют на принимаемые решения. В настоящее время все большее значение и влияние на принятие решений приобретают отдельные инициативы гражданского общества, связанные с конкретными ситуациями на местном уровне (экологические, социальные, культурные и др.).

Традиционно характерная для европейских стран идея представительной демократии состояла не только в том, что политические права участия граждан в основном ограничивались выборами местных представительных органов власти / муниципальных «парламентов» (local councils), но (в качестве логического продолжения) и в том, что всенародно избранные местные «парламенты», в свою очередь, избирают мэра/бургомистра; и в этом смысле можно говорить о реализации модели т.н. «местного парламентаризма».

Такая «парламентская» система в ряде европейских стран все чаще подвергалась критике за недостаточную прозрачность в распределении политической ответственности и - как следствие - за ослабление политико-административной дееспособности («управляемости») муниципалитетов.

Поэтому введение прямых выборов мэра/бургомистра - кроме своих демократических преимуществ - в первую очередь было нацелено на укрепление политико-административной дееспособности муниципалитетов благодаря демократическому избранию легитимного лидера («leader»).

В качестве противовеса («checks and balance», «сдержки и противовесы») потенциальному «перевесу» «сильного» мэра/бургомистра в большинстве немецких федеральных земель была предусмотрена возможность его отзыва путем местного референдума.

Имеющая истоки в Великобритании и, в частности, поддерживавшаяся правящей с 1979 г. неолиберально настроенным консервативным правительством во главе с Маргарет Тэтчер политическая идеология, направленная на модернизацию управления, получила распространение в международном масштабе. Несмотря на различия и особенности, эта идеология, обозначаемая расплывчатым собирательным понятием New Public Management, может быть определена тремя основными направлениями.

Во-первых, неолиберальная критика т.н. социального государства (Welfare State), пережившего подъем во времена лейбористских, социал-демократических правительств, была направлена на доказывание необходимости возвращения государства (шире - публичной власти) с точки зрения компетенции к началам рачительности, экономности, концентрации на сущностное («lean government»).

Во-вторых, New Public Management нацелен на трансформацию традиционных структур управления (известных как модель бюрократии Макса Вебера), ко-

торые критиковались за слабую подвижность и экономическую неэффективность в оперативной деятельности и замену их концепцией, инструментами и структурой управления, ориентированными на частно-хозяйственную модель предприятий (т.н. менеджериальную модель).

Наконец, New Public Management ориентирован на ослабление исключительной роли, которую имел публичный сектор по причине монополии на исполнение публичных задач и распределение решения публичных задач с использованием механизмов рыночной конкуренции на внешних, в основном частных хозяйствующих субъектов (аутсорсинг).

Внедрение рыночных механизмов начиная с конца 1980-х гг. усиливалось и форсировалось ЕС, который в целях создания единого («single») европейского рынка товаров, услуг и человеческого капитала реализовывал политику радикальной либерализации рынка.

В соответствии с подобными подходами к реформе следует различать внутреннюю модернизацию управленческой структуры, которая соответственно затрагивает внутреннюю реорганизацию «базовых» структур управления (центральной администрации муниципалитета), и внешнюю реорганизацию, которая охватывает и внешнюю среду (выходит за рамки собственно муниципальной администрации).

Основное направление использования т.н. менеджериальной модели NPM с точки зрения повышения внутриадминистративной эффективности и гибкости состояло в замене ориентированной на правила и предписания, а также иерархичность бюрократической модели управления (по Максу Веберу) моделью управления, ориентированной на цели и результаты и предполагающей децентрализацию ответственности за ресурсы («let managers manage»). Ключевыми терминами здесь становятся расчет соотношения затрат и результатов, целевые соглашения и показатели (контракты) и контроллинг.

Не останавливаясь здесь на подробностях, о результатах и воздействии реформ в рамках NPM коротко можно сказать следующее. Несмотря на то, что изначальные цели и ожидания данной реформы оправдались не в полной мере, положительные изменения (по крайней мере, в МСУ в Германии) можно наблюдать там, где динамика реформ, вызванных дискуссией о NPM во многих муниципалитетах и давлением бюджетных проблем, была использована для реализации, скорее, традиционных концепций реформ и концепций, смешанных с NPM.

Последнее особенно заметно, к примеру, в создании специальных структур по типу «единого окна» для граждан или в ускорении выдачи разрешений на строительство посредством изменений в соответствующих структурах и технологии. Это (удачное) сочетание традиционной и обновленной модели управления обозначается как «неовеберианство».

Помимо всех структурных и процедурных изменений в муниципальном управлении следует особо подчеркнуть изменения, касающиеся культуры управления и ментальности административного персонала, в «новом мышлении» которых наряду с традиционно пристальным вниманием к правовому регулированию все большую роль играет экономическая логика принимаемых решений. Это-

му существенно способствовала «смена поколений», при которой в органы МСУ было набрано много молодого, квалифицированного, обученного в новых условиях персонала.

Под давлением политики либерализации рынка ЕС, растущей конкуренции между (обслуживающими) предприятиями, работающими на национальном и международном рынках, и, не в последнюю очередь, по причине дефицитности бюджетов муниципалитеты начали далеко идущую реорганизацию сферы муниципального управления. Это, в частности, касается организационных форм, в которых предоставляются публичные услуги (в частности, коммунальные - водоснабжение, канализация, удаление отходов, общественный транспорт, энергоснабжение).

Во-первых, муниципалитеты все в большей мере «перекладывают» предоставление услуг на юридически и организационно независимые (но нередко по-прежнему остающиеся в муниципальной собственности) компании. В таком случае принято говорить об «организационной» или «формальной» приватизации. На данный момент, к примеру, в Германии только половина муниципальных служащих (точнее - сотрудников, занятых в органах МСУ и муниципальных организациях - прим. перев.) работает непосредственно в органах МСУ, а другая половина занята в организационно обособленных подразделениях (предприятиях).

С другой стороны, немалое число муниципалитетов сочли необходимым продать свои активы (в частности, в Германии это предприятия городского хозяйства - т.н. Stadtwerke) частным компаниям или привлечь последних в качестве миноритарных акционеров. Такая реорганизация получала название «материальной приватизации» («asset»). В этих муниципалитетах услуги оказываются частными хозяйствующими субъектами либо организациями смешанной формы собственности.

Между тем в последнее время появляются примеры возвращения к предоставлению услуг самими муниципалитетами, а также «ремуниципализации» приватизированных ранее предприятий (их материальных активов). Среди причин данного явления можно отметить следуюшие.

Во-первых, муниципальные компании после периода «слабости» в ряде мест демонстрируют, что в состоянии взять на себя функции по предоставлению муниципальных услуг в условиях конкуренции с частными поставщиками и вернуть здесь утраченные позиции. В итоге в некоторых муниципалитетах уже либо создаются новые муниципальные предприятия, либо - благодаря в т.ч. межмуниципальному сотрудничеству - начался процесс укрепления имеющихся.

Во-вторых, вступивший в силу Лиссабонский договор от 01.12.2009 дал сигнал о готовности ЕС вывести «услуги, затрагивающие общие экономические интересы», из-под действия режима сугубо общеевропейского рынка и передать определенную свободу действий национальным правительствам.

Муниципалитеты всех европейских странах испытывают финансовые затруднения разной степени, которые особенно заметны в южных странах (Греция, Испания, Португалия и Италия). При этом зависимость от финансовых субвенций и дотаций еще более обострилась.

В этой связи необходимо вспомнить положения Европейской хартии местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для всех европейских стран, ратифицировавших эту Хартию (ст. 9):

«Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.

По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.

Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.

Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».

Еще одной угрозой для муниципальных финансов в большинстве европейских стран оказалась готовность и склонность национальных правительств в целях снижения нагрузки на собственные бюджеты путем обременительной децентрализации передавать полномочия и расходы на местный уровень, не всегда заботясь о достаточном обеспечении последнего соответствующими финансовыми ресурсами.

В Германии - по настоятельным требованиям муниципалитетов - в рамках конституционной реформы 2006 г. было введено положение (статья 104а Конституции), в соответствии с которым Федерации разрешается наделять муниципалитеты новыми задачами/полномочиями только в том случае, если на это одновременно выделяются соответствующие финансовые средства (принцип коннек-сии). Аналогичные положения в настоящее время закреплены и в конституциях федеральных земель.

В целом можно констатировать, что развитие МСУ в европейских странах представляет собой довольно противоречивую картину.

С одной стороны, жизнеспособности МСУ угрожает ряд факторов. Это относится, во-первых, к нарастающему количеству правовых норм, которые исходят не только от национальных правительств, но и (все в большей степени) от ЕС, и которые таят в себе угрозу снижения автономии муниципалитетов или даже вообще исчезновения последней. Во-вторых, - и это самое главное - недостаточная финансовая обеспеченность ставит под сомнение эффективность и дееспособность муниципалитетов. Последнее особенно остро ощущается в странах Южной Европы (Греция, Португалия, Испания и Италия), где долговой кризис наиболее ярко выражен и напрямую затронул муниципалитеты.

С другой стороны, можно выделить целый ряд факторов, которые позволяют сделать прогноз о том, что муниципалитеты и МСУ и в дальнейшем будут играть определяющую (и, возможно, даже возрастающую) роль в европейских странах и в ЕС в целом.

В этом небольшом обзоре уже был назван ряд этих факторов, в частности:

Путем последовательной децентрализации публичных задач, их перераспределения на уровень МСУ (и связанного с этим сокращения присутствия центрального и регионального правительств на местном уровне) усиливается (многофункциональный) профиль обязанностей и ответственности МСУ;

Введением механизмов прямой демократии (обязательных местных референдумов, прямых выборов мэров/бургомистров и их отзывов на местных референдумах), а также расширением партиципативных форм участия гражданского общества в делах местного сообщества усиливается политико-демократический профиль местного уровня;

В ходе модернизации муниципального управления и благодаря соответствующей квалификации персонала повышается эффективность оперативной управленческой деятельности; это касается как «внутренней» модернизации (с применением «менеджериальных» инструментов и процедур), так и «внешней» модернизации (за счет введения конкуренции в сфере предоставления публичных муниципальных услуг).

Хотя существенную «лепту» в рост угрозы дееспособности муниципалитетов до сих пор вносило государство (в силу «потока» правового регулирования, а также недостаточности государственных дотаций), тем не менее на уровне национальных правительств европейских стран, а также ЕС в целом мы наблюдаем все больше признаков признания ключевой роли, которую играет эффективное МСУ в разрешении текущего общегосударственного и общеевропейского кризиса. Свидетельства долгосрочной гарантии существования муниципалитетов и МСУ в «многоуровневой системе» национальных государств и ЕС можно видеть и в ряде (упомянутых в этом обзоре) реформ и решений последних лет (в т.ч. не в последнюю очередь, в признании МСУ в общеевропейском праве - см. Лиссабонский договор 2009 г.).

ЛИТЕРАТУРА

Волльманн Х. Сравнительный анализ муниципальных органов принятия и исполнения

решений во Франции, Англии, Швеции и Германии // Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии. - М., 2012.

Волльманн Х. Тенденции развития местной демократии в четырех европейских странах // Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции. - М., 2011.

Вольманн Х. Реформы местной политической системы и местного самоуправления: Великобритания, Франция, Швеция и Германия / Пер. с нем. М.В. Силайчева // Публично-правовые исследования. - 2007. - Т. 2.

Voll"mann, H., Sravnitel"nyj analiz municipal"nyh organov prinjatija i ispolnenija reshenij vo Francii, Anglii, Shvecii i Germanii. Sistema organov mestnogo samoupravlenija i municipal"nye vybory v Rossii i Germanii. Moscow, 2012.

Voll"mann, H., Tendencii razvitija mestnoj demokratii v chetyreh evropejskih stranah // Mest-noe samoupravlenie v sovremennoj Rossii: sostojanie i tendencii. Moscow, 2011.

Vol"mann, H., Reformy mestnoj politicheskoj sistemy i mestnogo samoupravlenija: Velikobri-tanija, Francija, Shvecija i Germanija (per. s nem. M.V. Silajcheva). Publichno-pravovye is-sledovanija, 2007, Vol. 2.

THE DIRECTIONS OF DEVELOPING AND REFORMING OF THE MUNICIPAL SYSTEMS IN THE EUROPEAN COUNTRIES

Institut für Sozialwissenschaften Humboldt Universitaet zu Berlin Unter den Linden, 6, Berlin, Germany, 10099

The article deals with short review of concepts, directions and practical steps of reforming the municipal systems in the European countries. The special emphasis is paid to the German experience of reforming the municipal systems. To some extent it as well as the experience of other European countries can be used for formulation of the concept of the development of the municipal system in Russia.

Key words: municipal system, Germany, the EU.

В числе проводимых в настоящее время в России реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Современная Россия за последнее столетие в третий раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. Сегодня как никогда очевидна потребность создания новых эффективных форм и систем муниципального управления и местного самоуправления. Однако становление современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации местной власти.

На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправления практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно моделей и систем самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории.

Традиционно выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную). Однако система местного самоуправления начала складываться и на более ранних этапах развития отечественной истории.

Достаточно отчетливо контуры местного самоуправления проявили себя в связи с принятием христианства на Руси (988 г.), расширился круг субъектов местного самоуправления, наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров. Существенные изменения в сложившуюся систему самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть – саму основу, объединявшую славянские общины.

Особое место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана TV: губная реформа, земские преобразования, отмена системы кормления. Вместе с тем были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

Не сложилась завершенная модель местного самоуправления и в эпоху правления Петра I. Несмотря на то что были проведены мероприятия способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами передано самим общинам), принимались и меры, ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами). Целью реформ Петра I являлось создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени, что во многом объясняет «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины П. Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу. Сложившаяся система местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления.

Земская модель существовала в России более полувека, с 1864 по 1918 г. Масштаб земских учреждений был велик: в начале XX в. земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции – уже в 43 губерниях. В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов.

1. Становление земской модели местного самоуправления началось в связи с реформами Александра П. До них существовали только зачатки самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы привели к децентрализации управления и развитию местного самоуправления;

2. Второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», которые нанесли удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению с предыдущим годом;

3. Для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий местного самоуправления.

В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством.

4. Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти – двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, – закончился победой Советов. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом 1918 г.

Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты: 1) функционирование земских учреждений вне системы государственных органов; 2) существование земской системы только на двух административных уровнях – уездном и губернском; 3) наличие у земских органов значительных полномочий; 4) наличие у земств прочной финансово-экономической базы; 5) четкая правовая регламентация земской системы и т. д.

Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления.

Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция также прошла несколько периодов.

1. Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. После ликвидации земства встала острая потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых территориальных единицах. Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных – уездные органы, делегаты уездных – губернские – и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.

2. Следующий период вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность.

3. Для следующего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно «огосударствило» органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н. С. Хрущева (1894-1971) был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т. п.

4. Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

Советской модели местного управления были присущи следующие черты: 1) органы местного управления являются государственными и представляют собой «нижний этаж» государственного механизма; 2) отсутствие собственной компетенции; 3) жесткая централизация управления; 4) принцип патернализма и т. д.

В современной России еще не завершена реформа местного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов:

1. Середина 1980-х – начало 1990-х гг. – созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) и Конституции (1993 г.), которая стала переломным моментом в муниципальной реформе;

2. С 1995 г. (принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 1995 г.) – до 2000 г. В этом периоде возможно выделить три направления: а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (например, принятие Федеральных законов от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и т. п.); б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ; в) развитие местного нормотворчества.

3. С лета 2000 г. (например, внесение поправок в Федеральный закон 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, который продолжается до настоящего времени. Ключевым событием данного периода стало принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.), разработанный по инициативе Президента РФ.

В этой связи новой модели местного самоуправления стали присущи следующие черты и особенности:

1) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (Конституция, ст. 12) предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Вместе с тем, по новому законодательству, органы государственной власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, если их долги превысили 30% собственных доходов и при нецелевом использовании субвенций, выделенных на реализацию отдельных государственных полномочий (ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);

2) двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень – это городские и сельские поселения, верхний – муниципальный район);

3) четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы: вводится принцип разделения властей на муниципальном уровне и подробно регламентируется система органов местного самоуправления вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации;

4) по Закону о местном самоуправлении 2003 г. усиливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования (ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами и должностными лицами государственной власти.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. полностью вступил в силу 1 января 2006 г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).

Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах.

9.2. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до н. э. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления – современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты: 1) децентрализация управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления); 3) высокая степень автономии различных уровней власти; 4) четкое определение компетенции органов каждого уровня; 5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления; 6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires, от лат. – действовать в пределах своих полномочий). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано); 7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти; 8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы; 9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.

Континентальная модель местного самоуправления – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты: 1) высокая степень централизованного управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления;

3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню; 4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других – представители государственной власти); 5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти; 6) принцип ultra veries (от лат. – действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено); 7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц; 8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов; 9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т. п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление в свою очередь также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида: 1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т. п.); 2) задачи, делегированные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.

1. «Сильный мэр – слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.

2. «Сильный совет – слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

3. «Совет – управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.

4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации.

Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет – управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так как голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависит от целого ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т. п.

Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления.

1. Усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой – рост профессионализма в муниципальном управлении.

2. Возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т. п.

3. Изменение функций органов местного самоуправления: а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции); б) часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории); в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями; г) сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов.

4. Возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.

5. Видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений.

6. Активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет – управляющий», возникшая и получившая свое максимальное распространение в США.

Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.