Модели организации государственной службы. Модели государственной службы зарубежных стран Принципы организации континентальной модели государственных служащих

В иностранных государствах

«Открытая» модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

Государственная служба Великобритании. Данная служба является разновидностью рассматриваемой относительно децентрализованной модели. Приведем ее основные характеристики.

Современный облик института государственной службы в Великобри­тании во многом определили крупные административные реформы 1970- 1980-х гг. Для их подготовки был создан Комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в кото­ром предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель адми­нистративно-государственного управления.

Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов. Были образованы три основные группы чиновни­ков.

Первая группа старших политических и административных руководи­телей включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответствен­ность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая - административная - включает две ступени: ученик адми­нистратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов - от координации деятельности государственного аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чинов­ников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнитель­скую работу).

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовле­ченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.

В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по пла­нированию политики. Их задача - следить за тем, чтобы текущие полити­ческие решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появи­лась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к граждан­ским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также

право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сочтет необходимым.

Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая суще­ствует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.

Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер сфор­мулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить пра­вительствам, придерживающимся различных политических убеждений» .

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, лояльность. Членство в «левых» партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что гражданские служащие «обязаны сохра­нять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступе­ней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комис­сии по делам гражданской службы. Главное условие поступления - пись­менный экзамен общего типа, который основан на программах ведущих университетов - Оксфордского и Кембриджского. Именно эти универси­теты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

При наборе в административный класс (вторая группа чиновников) принимаются заявления от выпускников университетов (возрастной ценз - 20-28 лет), при наборе в третью группу формально образователь­ного ценза не существует, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

Экзамен в административный класс включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в Управлении по отбору гражданских служащих и Управлении по окончательному отбору граждан­ских служащих).

Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже, основан­ном в 1970 г., который работает под общим руководством Министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств, а также другие должност­ные лица, работающие в государственном секторе.

Продвижение по службе осуществляется в основных группах чинов­ников по-разному. Назначение административных и политических руко­водителей

производится Министерством по делам гражданской службы. При нем действует специальный отборочный Комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиден­циальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При Комитете есть специальная группа, которая занимается рассмо­трением вопроса о продвижении высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляет чиновник, стоящий на 1-2 ступени выше тех, в отношении которых отчет произво­дится. Отчеты сдаются в совет по продвижению министерства. Его члены назначаются министром, который принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую крайне ограниченны. Традиционно большее значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, адми­нистратора широкого профиля. Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Великобритании «специалисты» мало подходят для адми­нистративной работы . Такой вывод он делает из общего подхода к госу­дарственному управлению как процессу согласованного принятия решений между «специальными интересами», представленными в экспертных оцен­ках отдельных министерств, и «внешними интересами», выраженными в аргументации групп давления.

Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств особо ценят подобных профессиональных управленцев («дженералистов» по британской терминологии). Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консуль­танты - должностные лица, которые могут трансформировать мнения экс­пертов в предложения и проекты, понятные министру.

Другим важным аргументом в пользу «дженералистов» в государ­ственном аппарате является тезис о том, что активное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координа­ции управления. Кроме того, «специалисты» не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих управленческих задач. Д. Стил обращает также внимание на то, что «дженералисты»могут обобщить опыт работы всего государственного механизма, только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности .

Вместе с тем в последние годы становится все больше сторонников усиления роли «специалистов» в административном управлении, ори­ентирующихся на американскую модель. Они считают, что современ­ная система государственного управления настолько усложнилась, что «дженералисты» не справляются с возросшим объемом задач, и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.

Другой аргумент «специалистом» состоит в том, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкрет­ным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффектив­ность всей системы административно-государственного управления, т.е. круг замыкается.

Великобритании около 25% государственных чиновников - это специа­листы в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постоянно растет - они составляют около 60% руко­водителей подразделений государственного аппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администра­торы работают рука об руку под единым руководством высших чиновни­ков. Однако в целом «дженералисты» все же преобладают (75% общего числа чиновников в стране).

Исторически в Великобритании сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления - парламентская, судебная, система административных трибуналов, инсти­тут парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основан на доктрине «министерской ответ­ственности». Смысл ее заключается в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего ведомства, должен выйти в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке сосуществования в парламенте двух партий, подчи­ненных партийной дисциплине, трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и госу­дарственными организациями, в Англии подобные дела подлежат юрис­дикции обычных судов. Собственно административного права как отдель­ной системы норм и принципов здесь не существует. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из док­трины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превы­шения полномочий: действие, совершенное в пределах

предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, выходящее за эти пределы - недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотре­ние действий министерств и ведомств при осуществлении административ­ных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.

В целом деятельность института государственной службы Велико­британии отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответ­ственности в государственном аппарате. Представляется, что изучение опыта британского административно-государственного управления может оказаться полезным в ходе реформ института государственной службы в России.

Таким образом, государственную службу Великобритании характери­зуют следующие признаки:

1) в основу государственной службы положена «менеджеральная» модель, близкая к американской;

2) система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях;

3) в государственных структурах часто используется «интегральная» иерархия;

4) особая система административного права отсутствует, судебный кон­троль основан на доктрине общего права.

Государственная служба США. Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясня­ется своеобразием социально-политической истории США, и прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведе­ния в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции.

Вплоть до середины XIX в. в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федераль­ных учреждений. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обы­чая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что Конституция США «умолчала» вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятель­ность первых президентов США, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить свою администрацию с самого начала без юри­дической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, сохраняв­шийся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики, наиболее важные элементы которого имеют силу и в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил пре­жде всего из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы напора чиновников на государственные должности, а также место бюрократ ни н жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности.

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и касто­выми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди бли­жайшего окружения президента.

При отборе руководящего состава федеральных учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую государственную долж­ность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплек­тование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие госу­дарственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние, в свою очередь, заранее рассчитывали на то, что, под­держав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных долж­ностей стала носить в американской практике наименование victor’sspoilssystem(«система патронажа»). Она получила повсеместное распростране­ние. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица.

В конце XIX - начале XX вв. большую популярность получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государ­ственной

службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалифи­кационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor’sspoilssystem. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в изби­рательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служеб­ное положение в интересах какой-либо политической партии 1 .

В 1960-1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция «поли­тизации» государственной службы.

В 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов meritsystem(«системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государ­ственных служащих. Была упорядочена также система органов управле­ния государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формиро­вания высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший резуль­таты проведенных реформ.

«Система заслуг». Эта «система» характеризуется следующими крите­риями:

1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев обще­ства; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной под­готовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспе­чивает всем равные возможности;

2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, незави­симо от их политической принадлежности, вероисповедания, националь­ного происхождения, пола, семейного положения, возраста или физиче­ских недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессио­нального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;

6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая уста­новленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, слу­жащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию, или воздействия на резуль­таты выборов, или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;

9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует:

О нарушениях какого-либо закона, правила или постановления;

О неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества (пар. 3301 титула 5 Свода законов США)

Законодательство достаточно четко формулирует понятие «запрещен­ная кадровая практика». Ответственные лица не имеют права".

1) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности по признаку:

Расы, цвета кожи, вероисповедания или национального происхождения;

Физических недостатков;

Семейного положения или политической принадлежности;

2) запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заяв­ление, письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация или заявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленных заинтересованным лицом, и если они не включают".

Оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации;

Оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности этого лица;

3) принуждать лицо к политической деятельности (включая предо­ставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать дей­ствия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;

4) вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;

5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой-либо должности с целью улуч­шить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

6) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не пред­усмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

7) назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на долж­ность в государственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либо повышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое является родственником ответственного должност­ного лица, если должность замещается к том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;

8) совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отно­шении любого служащего или кандидата на занятие должности в порядке наказания за;

Публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о растрате фондов, злоупотреблении властью либо о нали­чии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запре­щено законом, если такая информация не должна в соответствии с испол­нительным приказом президента оставаться в тайне в интересах нацио­нальной обороны или ведения международных дел;

Сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты «системы заслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятель­ность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постанов­ления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества;

9) совершать или отказывать в совершении действия в отношении слу­жащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализа­цию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;

10) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности. Тем не менее не запрещается соот­ветствующему органу принимать во внимание достоверность и обоснован­ность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совер­шении преступлений по законам любого из штатов, федерального округа Колумбия или Соединенных Штатов;

11) совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой- либо закон, правило или постановление, реализующие принципы «системы заслуг» либо непосредственно их касающиеся (пар. 2302 титула 5 Сводов законов США).

Специализированные органы по управлению государственной служ­бой. К ним относят:

Управление по делам государственной службы;

Совет по вопросам «системы заслуг»;

Специальная комиссия.

Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом по совету и с согласия Сената на четырехлет­ний срок.

В соответствии с законом директор управления наделен следующими полномочиями:

1) обеспечение точности, единообразия и справедливости в организа­ции деятельности управления;

2) назначение на должности в аппарате управления;

3) руководство деятельностью и контроль за деятельностью служащих управления, распределение обязанностей между служащими и структур­ными подразделениями управления, руководство организацией деятель­ности управления;

4) руководство подготовкой бюджетных запросов управления и распо­ряжение средствами управления;

5) осуществление, реализация и исполнение:

Правил и требований гражданской службы, установленных президен­том и управлением, а также законов о гражданской службе;

Других обязанностей управления, включая вопросы отставок по воз­расту и квалификации служащих, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Совета по вопросам «системы заслуг» и Специального совета;

6) Контроль за исполнением законодательства;

7) Содействие президенту в подготовке таких правил гражданской службы, которые будут затребованы президентом по совету и с согласия сената на семилетний срок. К одной и той же политической партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Последнее требование призвано обеспечить определенные гарантии политической беспристрастности в деятельности Совета. Председатель Совета назначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.

Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам «системы заслуг» в организации государственной службы и запрещенной кадровой

практики. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Совет проводит специальные расследования и ежегодно докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах по устранению запрещенной кадровой практики.

Специальная комиссия Совета по вопросам защиты «системы заслуг»формируется президентом по совету и с согласия Сената на пятилетний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской практике.

Структура государственной службы США. Согласно теории и практики государственного управления США, в категорию государственных служа­щих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе преподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим {governmentemployee) или служащим общественного сектора {public, employee)в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. Смешивая в понятии «государствен­ный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал и работни­ков по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать представление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о едином социальном слое.

Государственный сектор США имеет структурные особенности, обу­словленные федеративным устройством страны. Поэтому все государ­ственные работники подразделяются:

На федеральных, т.е. тех, кто занят в учреждениях федерального пра­вительства;

Работников штатов, занятых в органах правительств штатов;

Местных, работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации.

В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории - «конкурсную» и «патронажную».

Ко второй - те государственные служащие, которые назначаются на должности президентом единолично (помощники и советники прези­дента) либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, к числу «патронажных» отно­сятся те доверенные лица, которые

обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари мини­стров и т.д.).

Особый статус имеют государственные служащие так называемых «исключенных» (не подпадающих под общее регулирование) государ­ственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюро рассле­дований, Центральное разведывательное управление (ЦРУ), иные органы «разведывательного сообщества», Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.

Законодательство делит государственных служащих на несколько кате­горий:

Карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»;

Государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

Государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвы­чайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);

Государственные служащие на резервируемых должностях (пере­чень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам госу­дарственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);

Некарьерные государственные служащие (занимающие главным образом «патронажные» должности) .

Должности государственных служащих. Они подразделяются на 18 категорий. Первые восемь категорий отведены техническим исполните­лям; с 9-й по 15-ю - среднему руководящему составу и вспомогательно­техническому персоналу высшей квалификации; с 16-й по 18-ю - высшему руководящему составу (в ряде министерств и ведомств, например в Госу­дарственном департаменте, установлены собственные табели о рангах).

Поскольку деятельность государственной службы определяется в основ­ном профессиональной квалификацией ее высшего звена, в дальнейшем изложении материала будем рассматривать, главным образом, законода­тельство о высшем руководящем составе государственной службы.

Согласно параграфу 3132 титула 5 Свода законов США, к высшему руководящему составу относятся служащие:

Руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти;

Ответственные за реализацию определенных программ или проектов;

Контролирующие, оценивающие или координирующие осуществле­ние задач, стоящих перед органами исполнительной власти;

Руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников;

Иным образом выполняющие важные задачи принятия политических решений и осуществления функций управления .

Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограни­чения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек (пар. 413 Свода законов США). Устанавливаются должности высшего руководя­щего состава следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государствен­ной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руково­дящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление государ­ственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управ­ления государственной службы публикуются в «Федерал реджистер».

Установлены ограничения и в отношении других категорий государ­ственных служащих. В частности, общее число некарьерных государ­ственных служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава. А общее число государственных служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрез­вычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего руководящего состава.

Обязанности государственных служащих. В общих чертах они закре­плены в так называемом Кодексе этики государственной службы, утверж­денном резолюцией Конгресса США в 1958 г.

Каждое лицо, состоящее на государственной службе, должно:

1) ставить преданность высшим моральным принципам и государ­ству выше преданности отдельным лицам, партии или государственным органам;

2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;

3) работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необхо­димые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;

4) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономич­ные способы решения поставленных задач;

5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;

6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанно­стей, поскольку государственный служащий не может выступать как част­ное лицо, когда дело касается государственной должности;

7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с пра­вительством, если это противоречит добросовестн

АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Анализ зарубежной практики дает возможность определить какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы на российскую почву, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.
Начало последней "волны" реформирования государственной службы за рубежом приходится на 90-е годы ХХ века. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.
По мнению ряда аналитиков практически во всех государствах, реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:
Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.
Достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью.
Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества.
"Менеджеризация" государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.
Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе.
Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).
Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них – Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы. Ряд экспертов справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приведет к консервации существующих в стране недостатков под "прикрытием" проведенных реформ.
В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент). Другие - являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.
Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве; децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве.
Приведем характеристики основных моделей государственной службы, основанные на данных современных исследователей:
1. "Закрытая" модель государственной гражданской службы.
В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:
) Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.
) "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.
) Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.
) Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.
В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.
1.1. Французская модель государственной гражданской службы.
Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.
Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.
Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.
В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:
) Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
) Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы
) Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
1.2. Современная модель государственной гражданской службы Германии.
Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного "патронажа").
Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957–1985 годах. К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.
Характерные черты современной модели германской государственной гражданской службы:
) Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.
) Разграничение компетенции в системе организация государственной гражданской службы по уровням управления.
) Многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью.
) Высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника.
) Полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип "пожизненного назначения".
2. "Открытая" модель государственной гражданской службы.
Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:
) Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений.
) Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.
) Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего.
) Упрощенная процедура увольнения.
2.1. Приведем характеристики разновидности "открытой" модели гражданской службы - относительно децентрализованной модели государственной службы действующей в Великобритании.
Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота – Тревельяна британскому парламенту в 1854 году. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих – администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).
Программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели, а "дженералистов" – служащих с общим гуманитарным образованием.
С 1979 года премьер-министр М. Тэтчер начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа "Следующие шаги", в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то, что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и "скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.
Государственная служба пробации
Служба пробации создана, чтобы способствовать предотвращению преступности в стране, обеспечить качественное выполнение и координацию отбываемых в обществе наказаний и разгрузить работу других правоохранительных учереждений.
Создание государственной службы пробации является подтверждением того, что система наказаний в нашей стране не имеет характер отмщения, что правонарушитель не потерян для общества и, что государство берёт на себя ответственность за членов своего общества.
Государственная служба пробации - это шаг к созданию и внедрению новой системы исполнения уголовных наказаний, поскольку целью является не только содействие присуждению таких наказаний, когда правонарушитель не изолируется от общества, но и создание системы, в которой существуют как наказания с изоляцией от общества, так и без неё.
Появление в Латвии институций пробации продолжает реформу системы исполнения уголовных наказаний, которая после восстановления независимости началась обширной тюремной реформой, отменой смертной казни, современными нововведениями правовых норм исполнения наказаний.
В настоящее время Государственная служба пробации уже создана и является находящимся в ведении Министерства юстиции учреждением, которое действует на основании закона «Закон о Государственной службе пробации», принятого Саэймом 18 декабря 2003 года и вступившего в силу 1 января 2004 года и в соответствии с правилами Кабинета министров № 558 от 7 октября 2003 года «Положение об Управлении Государственной службы пробации».
Система пробации в каждом государстве организуется по-разному, однако её цели и средства их достижения схожи. Система пробации Латвии создаётся, основываясь на опыт других стран и рекомендации экспертов: она эластична и предусматривает широкое использование в будущем.
Создание системы пробации, принимая во внимание её большой объём, планируется постепенно, осваивая и начиная выполнять всё больше новых функций и к 2007 году, охватывая всю территорию Латвии.

Административно- государственное управление – молодая, быстроразвивающаяся область научного знания. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих
становится настоятельным требованием времени. Страны Запада первыми встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обуславливает интерес специалистов к опыту этих стран. В данной работе я буду рассматривать создание институтов
государственной гражданской службы в следующих ведущих странах западного мира: США, Великобритании, Франции и Германии. В заключение работы попытаюсь дать сравнительный анализ развития и функционирования института гражданской службы названных стран. Выбор этих стран не случаен: именно здесь сложились наиболее эффективные демократические модели государственной службы; американские, английские, немецкие и французские политологи внесли весомый вклад в создание и развитие административно - государственного управления. Изменения в организации государственной службы происходили не сразу, а в течение длительного исторического периода. В западной Европе этот процесс начался в XV-XVI веках, а в России и Америке в XVIII веке.
Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился во второй половине XIX века.
В конце XIX века в развитых странах Запада происходят важные изменения в административно – государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников – главе государства, находящемуся наверху власти.
Со временем систематическое и иерархическое разделение труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех
чиновников.
Задача данной работы состоит в том, чтобы:
- определить правовые основы государственной службы в США,
Великобритании, Франции и Германии;
- провести некоторые параллели между развитием
института государственной службы в США, Великобритании,
Франции и Германии.
Рассмотрим отдельно правовые основы государственной службы Германии, США, Франции и Великобритании.

2.1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ГЕРМАНИИ
В Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения
общественных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.
Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием разделения выступает правовая форма назначения: для чиновника – издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего – заключаемый сторонами
договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально обличенных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.
Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и
добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера
государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников, является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 года. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1-А5 - низшие чины (вспомогательно-технические); А6-А9 - средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт- секретари); А10-А13 - высшие чины 1 ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16 - высшие чины 2 ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавки на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, динамика и структура выплат
определяются специальным законом об оплате.
Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Политические чиновники – это наиболее близкие сотрудники к политической программе правительства или отдельного чиновника, они приходят и уходят с поста вместе с правительством. К ним относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные
советники).
Почетные чиновники – это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы. Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотя по Конституции (ст.33, п.2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со
своими склонностями и профессиональной квалификацией».
Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение
чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо
этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии.
К службе на низшем уровне (А1-А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§ 16 ФЗоЧ), службе на среднем уровне (А6-А9) – лица, успешно кончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§ 17 ФЗоЧ).
Значительно более строгие требования предъявляются к поступающим на
службу высшего уровня. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются
лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку
в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§ 18 ФЗоЧ).
Наконец, к службе на высшем уровне 2 ступени допускаются лица с высшим
образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие
подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§ 19
ФЗоЧ).
Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные
барьеры при допуске на должности различных уровней: от 16 до 30 лет –
низшие ступени; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 18 до 30 лет – на
высшие должности. Постановлением 1968 года для многих видов службы
возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.
Среди сфер, из которых рекрутируется персонал министерства
бюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом – экономика и социальные
науки. Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшие
возможности для поступления на государственную службу. Закон 1953 г.
нарушил «юридическую монополию». Согласно данному закону, высшее
образование в сфере экономики и общественных наук приравнивается к
юридическому, т.е. признается достаточным для занятия руководящих постов
на государственной службе. Тем не менее, как показывают современные
социологические исследования, среди руководящего и высшего руководящего
персонала профессия юриста продолжает преобладать – юристы составляют 67%.
Что касается социального происхождения руководящих чинов, то более
чем на 2/3 они рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные
профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные
коммерсанты) и почти на ј из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей
категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).
Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она
основана на 2 принципах: повышения квалификации и принципе постепенного
продвижения. Исключения из двух правил допускается лишь по специальному
разрешению Федеральной комиссии по кадрам. В низших должностных группах при
оценке «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне
удовлетворительно» - через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой
группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение
министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для
каждой должности отдельно. Отступление от этих правил может произойти, если
служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство в
лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или
другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков
(§ 79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса).
Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя
важнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в
ред. от 27.02.1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении
чиновников (в ред. от 27.02.1985 г.). Землями Германии приняты собственные
законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом
требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.

2.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ВО ФРАНЦИИ

Действующее сегодня во Франции законодательство о гражданской
службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения
страны после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется
сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного
управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По
существу, оно относится только к служащим гражданской «публичной»
службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются.
«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он
регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда
чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес не значительное число поправок, но они
все направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников
власти.
Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр»,
означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими
одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы
людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр
директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля,
который объединяет всех инспекторов, и т.д.
Помимо этого существует понятие класс чиновников. Всего классов
четыре, в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B,C и
D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и
указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно -
государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих
установок. В него входит около 40 % чиновников. Класс С занят
специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D
включает технических работников, которые являются простыми исполнителями.
Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами
трудно провести какое-либо существенное разграничение.
Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскую
службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к
нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным,
сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера,
полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции
существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.
Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на
гражданскую должность:
- если не имеет французского гражданства;
- не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям
хорошего морального поведения;
- нарушает законодательство о военной службе.
Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат
должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее.
Теоретически отбор кандидатов на должности производится на
основе единого критерия – способности выполнять возложенные на них
обязанности. Это определяется оценкой профессиональной квалификации.
Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и
утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.
Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных
общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что
кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый
характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного
заведения.
Кандидат для поступления в класс В должен уметь определят,
оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц,
находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку
применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных
знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер,
чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется
высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний.
Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим
исполнением) призваны выявлять именно исполнительско - технические навыки,
способность к личной инициативе здесь не требуется.
Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие
специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в
этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы.
Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов,
известных своей беспристрастностью. Она полностью незав
и т.д.................

1.4.2. Система добычи и система заслуг как основные модели государственные службы

1.4.3. Номенклатурная модель государственной службы

1.4.4. Карьерная (элитарная) система государственной службы

1.4.1. Типологии систем государственной службы

Анализ моделей госслужбы во многом условен: хотя государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели, она, как правило, сочетает в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной службы.

Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям.

Если исходить из времени и места возникновения государственной службы учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы госслужбы.

Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:

- «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине

которой стоял верховный правитель;

Отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня госслужбы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратиться к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);

отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных

полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции;

отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование

системы «кормления» ‑ поборов с управляемых территорий;

отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в

должности.

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм», передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.

Особое место занимала организация государственной службы в древнем и средневековом Китае, которая имела многие формальные признаки современной госслужбы (конкурсный механизм формирования, систему экзаменов, надзор за деятельностью чиновников, кадровый резерв) и особые механизмы, предотвращающие усиление чиновников и формирование у них устойчивых корпоративных связей. Тем не менее, госслужба в Китае, как и во всех иных восточных деспотиях, была не способной к изменениям. Поэтому на определенном этапе исторического развития страны она стала неэффективной. Консервация такой модели государственной службы в Китае более чем на 2000 лет имела негативные последствия и фактически привела Китай в XIX - первой половине XX века к катастрофе. С конца 1970-х годов в Китае осуществляется масштабная реформа государственной гражданской службы с заимствованием многих элементов из государственной службы зарубежных стран.

В античных государствах, в том числе и в Римской республике, по объективным причинам ситуация была принципиально иной, чем в восточных деспотиях: существовала частная собственность, а значит, и сфера частной жизни. В Риме имелось разделение на частное и публичное право, а в управлении важную роль играли демократические учреждения. В связи с этим государственная служба рассматривалась не только как служение суверену, но и как осуществление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций.

В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности - как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству).

Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин (в том числе - отсутствия постоянной необходимости обороняться от внешних врагов), вследствие чего в Великобритании сформировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем в английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии.

На выбор модели государственной службы в конкретной стране влияет ряд факторов, среди которых следует выделить такие, как:

1. Специфика исторического развития этих стран (появление и нормативно-правовое регулирование института профессиональной государственной службы).

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции. В Великобритании и США законы статуты, акты) о государственной службе и статусе государственных служащих появились только в конце Х1Х века.

2. Специфика правовой системы (англосаксонская или романо-германская правовые системы).

Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания. Канада, Австралия, Новая Зеландия) характерно отсутствие унифицированной системы законодательства по вопросам государственной службы и наличие большого количества разрозненных нормативных правовых актов. В странах романо-германской правовой системы (Франция, Германия, Италия) основными регуляторами государственной службы являются Конституция и комплексные законы

3. Специфика государственного устройства (государство федеративное или унитарное, тоталитарного или демократического типа.).

В странах с федеративным устройством (США, Канада) существует два уровня законодательства о государственной службе - федеральный и субъектов федерации. В странах с унитарным устройством, где сильны тенденции «регионализации» на общегосударственном уровне устанавливаются только общие вопросы государственной службы.

Каждый из перечисленных факторов может служить основанием для типологизации., установления модельных представлений к способам организации государственной службы. Несмотря на специфику и разнообразие подходов к организации и правовому регулированию государственной службы в разных странах вполне понятно стремление современных ученых и политиков выявить типические наиболее общие черты, их сильные и слабые стороны, установить тенденции и закономерности развития. Это необходимо в первую очередь для оптимизации и выбора модели государственной службы наиболее адекватной современным условиям и требованиям.

Основная причина попыток разобраться в существующем многообразии подходов состоит в том, что в результате существенных изменений в мировой социально-экономической жизни в 60-90-х годах ХХ века основные модели государственной службы перестали соответствовать потребностям времени. Начиная с 70-х годов ряд государств приступил к проведению реформ государственной гражданской службы, что обычно сопровождалось принятием нового законодательства. Главными целями этих реформ являются, как правило, преодоление основных недостатков государственной службы, повышение эффективности государственного аппарата и его адаптация к управлению быстро изменяющимися социально-экономическими отношениями. Реформы законодательства о государственной службе идут по пути сближения, взаимообогащения и взаимопроникновения различных моделей государственной службы.

В англосаксонской модели основным недостатком стала ее излишняя запутанность и несистематизированность; в романо-германской – замкнутость, высокая изолированность от общества.

В процессе реформирования в странах с англосаксонской правовой системы происходит унификация государственной службы, построение ее целостной системы, повышается роль системообразующего закона в регулировании государственной службой.

В странах романо-германской правовой системы основной акцент делается не столько на структурную перестройку, сколько на увеличение открытости государственной гражданской службы, расширение сферы применения конкурса при поступлении на нее. Постепенно идет отказ от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и переход на более демократическую систему.

Можно встретить и другие попытки типологизировать системы государственной службы. Так, интерес представляет модель, разработанная С.Эйзенштадтом в триаде «власть–государственная служба – общество». Согласно его подходу различают:

традиционную модель, для которой характерна «служба, ориентированная на власть»,

модернизационную модель, в основе которой лежит «служба, ориентированная на общество»,

транзиторную модель, отличительным признаком которой является «служба, ориентированная на саму себя».

Среди подходов к типологизации систем государственной службы особе место принадлежит двум базовым моделям _- системе добычи (spoils sestem) и системе заслуг (merit system). В основе их различения лежат альтернативные способы, критерии комплектования кадров государственной службы, определения пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы. Определение пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы может быть основано:

на доверии принимающего решение лица к личности кандидата

на профессионально организованной и юридически закрепленной процедуре проверки наличия у него свойств, необходимых для исполнения определенных обязанностей.

В первом случае речь идет о системе государственной службы, в основе которой лежит критерий лояльности государственных служащих, т.е. их личностной преданности действующему государственному порядку.

Во втором случае главным критерием при комплектовании кадров государственной службы является компетентность государственных служащих, т.е. их способность «правильно» выполнять возложенные на них обязанности и эффективно применять представленные им права.

Вторым основанием могут служить источники комплектования кадров государственной службы. В том случае, если независимо от должности (для всех должностей) используются и внешние, и внутренние источники, речь идет об открытой системе государственной службе. Если для самых младших должностей прибегают к внешним источникам комплектования, а для остальных - только к внутренним, ‑ говорят о закрытых системах.

Основными чертами закрытой государственной службы являются:

иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы

с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе

формальных, нормативно закрепленных процедур;

«закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы;

высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;

система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе

усложненной процедуры его увольнения);

зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;

преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

В свою очередь, черты открытой государственной гражданской службы таковы:

отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;

принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;

гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;

зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы

государственного служащего;

преобладание специалистов общегуманитарного профиля («дженералистов»).

Элитарные и открытые системы не взаимоисключают друг друга. Когда высококвалифицированные кадры в дефиците, более предпочтительными считаются элитарные системы как более избирательные. Открытые системы опираются на более гибкий, децентрализованный подход к комплектованию персонала.

Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет выделить государственную службу в федеративных и унитарных государствах.

На основании классификации двух видов государственной службы можно выделить несколько основных моделей государственной службы, существующих в современных зарубежных странах:

централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Франция);

относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (Германия);

относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

	Тип государственного устройства
	унитарное	федеративное
Закрытая государственная службы		Германия
Открытая государственная службы	Великобритания

Рассмотренные основания типологизации и моделирования государственной службы не единственно возможные. Представляется удачным подход, предложенный Е.А.Бойко и К.М.Скобеевым, который отличается комплексностью и высокой степени рациональности. По мнению авторов, выбор системы (модели) государственной службы в первую очередь базируется на решении двух ключевых проблем: установить приоритетный критерий и определить источник(и) комплектования кадров государственных служащих. В правовом государстве используемый способ решения этих основных проблем официально провозглашается и, что особенно важно, закрепляется в основополагающих нормативных правовых актах (Конституции, основах законодательства о государственной службе и т.п.), причем таким образом, чтобы действующие нормы-предписания опираются на положения этого способа, конкретизируя и развивая их.

Таким образом, система добычи и система заслуг являются основными общепризнанными способами комплектования кадров, и как следствие, базовыми системами (моделями) государственной службы.

В рамках этих моделей выделяют более частные системы, которые принято называть элитарными. К наиболее ярким проявлением этих систем в соответствии с выделенными критериями комплектования (лояльность или компетентность) относится номенклатурная система и карьерная.

В наиболее общем виде рассмотренный выше подход к систематизации способов организации государственной службы представлен в таблице ХХХ.

Таблица ХХХ

Типы систем государственной службы

Источники комплектования	Главный критерий определения пригодности
	Лояльность	Компетентность
Для всех должностей – и внешние, и внутренние	Spoils system («система добычи»)	Merit system («система заслуг»)
Для самых младших должностей - внешние, для остальных - только внутренние	Номенклатурная система	Карьерная система

Бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида госслужбы: принцип «добыча – победителю» (victor"s spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

Основным отличием системы заслуг от системы добычи является специальные требования качества государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако, не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль над таким лицом.

Критерий демократичности или критерий доступности должностей государственной службы для выходцев изо всех слоев общества в системе добычи можно проиллюстрировать историческими примерами. Крупный реформатор Петр 1 привлек для работы в своем государственном аппарате А.Д. Меньшикова, сына придворного конюха, ставшего позднее «безродным полудержавным властелином». При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность довольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности в конце своей жизни Меньшиков был сослан в Березов Тюменской области. Подобный же исторический пример можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить министром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Можно ли сказать, что факт доступа отдельных лиц с низов в государственный аппарат говорит о демократичности системы добычи? Вероятнее всего нет, так как критерии демократии и демократичности лежат в иной плоскости, чем эта.

1.4.2. Система добычи и система заслуг

как основные модели государственной службы

В систематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы (таблица ХХ).

Таблица ХХ

Сравнение системы добычи и системы заслуг

Критерии сравнения систем	Система добычи (Spoils system) (америк.)	Система заслуг (Merit system) (америк.)
оперативность формирования государственного аппарата		медленно
служебная верность руководителю		самостоятелен
квалификация служащего	решающего значения не имеет
образование	не требуется	специалист управления
	Лояльности	нейтральности
стоимость системы
Демократичность (доступность)	изо всех слоев общества	только образованные
организационные последствия	Препятствует закрытой касте чиновников	образуется каста специалистов
постоянство (стабильность)
способ замещения должностей (по преимуществу)	назначение	выборы (конкурс)
ответственность	перед начальником	в судах административной юстиции перед гражданином
Субъект отбора	начальник	специальный государственный орган
преемственность
финансирование
замкнутость	нестабильные группировки	кастовость (стабильная группа)
эффективность	Для группировки высокая, так как власть захватывается легко и быстро; для государства низкая в связи с низкой квалификацией аппарата	для целей государственно-организованного общества высокая, так как кадры квалифицированные; система более перспективна.

Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.

Историческая справка. Систему добычи в США ввел президент Д.Вашингтон, а его преемники ее укрепили. Доктрина президента США Джексона в 1829 г. гласила, что «все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться». Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать свои затраты за счет назначения на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.

Не нужно забывать этнографическую особенность мышления американского народа в основе которой лежит первенство предприимчивости, глубокое убеждение, что лучший человек, это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостояние зависит только от своей трудоспособности, он может рисковать по своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее.

В этой системе ценностей работать на государственной должности является последним делом, ибо на государственной должности необходимо подчиняться, режим дня строго регламентирован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на государственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Доктрина президента Джексона не предполагала, что должностные обязанности в государстве требуют квалифицированного их исполнителя.

Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции, его перерастание в империалистическую стадию, на которой конкуренция предпринимателей поддерживается или даже инициируется государством, В этих условиях неграмотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны на внешних рынках. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хозяйствования, регулировании труда, производства и обмена, наконец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, Иначе говоря, империалистическая стадия капитализма требует квалифицированного государственного аппарата и формула президента Джексона потерпела фиаско.

Однако для перехода от системы добычи к системе комплектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности, был необходим психологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 года, когда в США в результате президентских выборов победил президент Д.А.Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако, один из таких «блатных» чиновников, Ч.Гито, оказался настолько неудовлетворен новой должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США и в 1883 году здесь быт принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства, и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Система добычи отмеченная высокой степенью политизированности государственной службы, отождествлением с властью, низкой степенью изолированности административной власти от политической, сильным влиянием политики на государственную службу, широкими возможностями перехода кадров из административной элиты в политическую и наоборот.

«Merit system» (система заслуг) отличается относительной нейтральностью и деполитизированностью государственной службы, значительной степенью независимости адмистративной власти от политической, ее способностью самой себя формировать, контролировать, продвигать.

Внешними проявлениями системы заслуг являются:

Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС.

Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый «конкурсом ножа и вилки», а в США - проверка работника за трапезой, «деловой ланч».

Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная

комиссия УКС.

Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назначается ad hoc, например, Три советника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Президент США сроком на 7 лет.

Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом для государственного служащего для повышения свей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т.д.

Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в «цивилизованном» государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общего расписания только должности от 1 до 15 ступеней являются должностями конкурсными, а должности от 16 до 18 ступени до сих пор являются должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являются должностями системы добычи.

В настоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода законов США обязывают руководствоваться принципами системы заслуг и регулируют эти принципы.

Принципы системы заслуг были сформулированы в Акте 1978 года о реформе гражданской службы, который до сих пор является основой существования и функционирования системы заслуг.

К принципам системы заслуг относятся:

1) Отбор и продвижение кадров должны осуществляться из всех слоев общества, исключительно на основе способностей, знаний и умений кандидатов, в результате честной и открытой, представляющей всем равные возможности, конкуренции. Правда закон предоставляет некоторое преимущество ветеранам вьетнамской войны и волонтерам Корпуса мира в виде начисления им нескольких дополнительных баллов, допускает прямое принятие на определенные должности проявивших особые способности выпускников колледжей, а также позволяет заполнять без конкурса должности, на которые трудно найти желающих.

Равное отношение ко всем претендентам, вне зависимости от их политических взглядов, расы, религии, национального происхождения, пола, возраста, семейного статуса или наличия инвалидности, при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам.

Равная плата за равный труд, обеспечивающая, в сопоставлении с оплатой в частном секторе, стимулы для хорошей работы на государственной службе.

Все служащие должны отвечать высоким требованиям с точки зрения их интереса к общественным делам и чувства солидарности.

Федеральные трудовые ресурсы должны использоваться эффективно.

Служащие должны поддерживать высокое качество своей работы, снижение

качества должно исправляться, а те, кто не может или не хочет улучшить свою работу, должен быть от нее отстранен.

Служащим должны быть обеспечены их эффективное обучение и стажировка, если это приведет к улучшению общей организации дела и качества их работы.

Служащие должны быть защищены от произвола, личного фаворитизма или

принуждения политического характера.

Служащим должно быть запрещено использовать свой официальный статус или влияние для вмешательства в избирательные кампании или воздействия на результат выборов.

Служащие должны быть защищены от преследования за законное раскрытие

информации о нарушениях законов, правил и инструкций, а также о плохом управлении,

значительном разбазаривании средств, злоупотреблениях властью или возникновении серьезной угрозы общественному благу и безопасности.

На первый взгляд принципы кажутся идеальными, и вряд ли кто-то станет оспаривать их целесообразность и предполагаемую эффективность. На практике, чуть больше половины государственных служащих США проходит сейчас через систему заслуг. Кроме того, система найма и прохождения государственной службы в Америке обременена длительными бюрократическими процедурами, которые являются пережитками прошлого и свидетельствуют о необходимости изменений в системе. На взгляд автора работы, предстоящие реформы должны быть основаны не на формализме и традиционности подходов, а исключительно на человеческом факторе.

Безусловно, в каждой системе можно найти свои недостатки и изъяны, можно предлагать оптимальные решения или новые альтернативы. Но, несмотря на необходимость реформ в системе заслуг, существующей в США, заслуживающим внимания фактом является наличие механизмов от злоупотреблений в системе государственной службы.

Для этих целей в США создан Комитет по защите merit system. Этот орган возник в связи с выходом Закона 1978 года «О реформе гражданской службы». Главное назначение Комитета - защита принципов merit system от злоупотреблений и неправильных действий администрации государственных учреждений. Закон 1978 года дал перечень запрещенных по отношению к персоналу и претендентам на поступление на государственную службу действий.

К их числу данный нормативный акт отнес:

любую дискриминацию на основе расы, цвета кожи, религии, пола, национальности, возраста, инвалидности, семейного положения и политических взглядов;

дискриминацию на личной основе; нарушение законных привилегий, установленных для ветеранов;

рассмотрение любых жалоб дискриминационного характера, за исключением основанных на личном опыте жалоб по поводу квалификации или личных качеств работника;

принуждение работника к политической деятельности или любые действия, которые могут быть истолкованы как возмездие за отказ от таковой;

введение в заблуждение или иной способ сознательного препятствия участию в конкурсе на вакантную позицию;

попытка повлиять на ход или результаты конкурса;

оказание незаконного предпочтения кому-либо из служащих или претендентов на должность;

преследование или угроза преследования по отношению к работнику, законным образом раскрывшему информацию, которая свидетельствовала о нарушениях.

Комитет рассматривает жалобы как на нарушение принципов merit system, так и на запрещенные действия. Большинство жалуется на увольнения, принудительные отпуска, понижения в должности или оплате, отказ во внутриранговом увеличении жалованья по выслуге, нарушения при тестировании и других процедурах проверки квалификации. Кроме этого, Комитет осуществляет своего рода «общий надзор» за соблюдением merit system посредством постоянных исследований. Этим занимается специальное подразделение в его составе - Отдел политики и оценки, который выпускает периодический бюллетень и другие издания по отдельным наиболее важным вопросам.

Интересный пример правового регулирования системы заслуг закреплен в Японии. Согласно закону для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государственные должности. Более того, закрепление на службу производится только из лиц, внесенных в список не менее чем из пяти кандидатов и получившего наивысшие баллы (ст.56). такой же принцип применяется при повышении по службе (ст.57). даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в палату по делам персонала о включении кандидатов в писки приема на службу и повышения по службе и получить извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст.58).

Несмотря на недостатки, «меритократические» принципы ограничивают возможности подбора кадров на основе политической протекции, а также способствуют привлечению и удержанию более квалифицированных кадров. Недавнее исследование практики разных стран демонстрирует, что индекс, характеризующий «меритократических» принципов найма и продвижения по службе коррелирует как с показателями экономического роста, так и с оценкой, которую инвесторы дают возможностям государственного аппарата.

Система, принятая в Соединенных Штатах дает доступ на любые ступени иерархии без каких-либо возрастных ограничений. Централизованные конкурсные вступительные экзамены были заменены тестами по узкопрофессиональным вопросам, а руководящие работники получили большую свободу в отношении найма служащих. В Соединенных Штатах, как и в Австралии, в дополнение к системе горизонтальной комплектации персонала, действует Высшее административное управление, предназначенное для формирования элитарной группы внутри государственной службы.

Открытая система предоставляет руководству большую свободу в поиске кандидатов, обладающих необходимой квалификацией, в том числе по дефицитным специальностям. Открытые системы противодействуют застойным явлениям в государственном аппарате, подпитывая все уровни власти кадрами, обладающими не закостенелыми взглядами и несущими новые идеи. Минус же состоит в том, что открытость систем усложняет поддержание профессиональных стандартов, как и esprit de corps на государственной службе.

1.4.2. Номенклатурная система государственной службы

Номенклатура - это форма институционализации государственной службы в СССР, форма, которую государственная служба в СССР как социальный институт имела в период «развитого тоталитаризма». Фактически можно говорить, что институт номенклатуры - это особый тип системы государственной службы, который дополняет традиционно существующие типически модели.

Историческая справка. После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская была практически уничтожена. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. По логике политических и государственно-правовых изменений, происходящих в России в 1917- 1920 гг., старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, а на его место должна была прийти новая "пролетарская государственная служба". На деле все получилось таким образом, что российское государство осталось в то время без эффективного, знающего, профессионального кадрового корпуса. Образовалась советская государственная служба, которая по своим принципиальным характеристикам и качествам была совершенно противоположна профессиональному чиновничеству в Российской Империи.

Декретом от 24 ноября 1917 г. ликвидирована прежняя иерархия государственных служащих и зафиксировано, что «все гражданские чины упраздняются и «наименования гражданских чинов уничтожаются»». Однако мечта о государстве-коммуне, в которой не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами, осталась нереализованной. Скоро выяснилось, что в охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления. В первые годы Советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская бюрократия и старая, которая постепенно размывалась.

К началу 30-х годов необходимость в старых специалистах отпала и бюрократия стала единой.

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры.

Номенклатура не есть порождение сталинизма; она имеет глубокие исторические корни. Как Петр 1 не изобрел Табель о рангах, взяв готовые табели в Швеции, Дании, Пруссии, так и Сталин не выдумал номенклатуру – номенклатурные положения были во многом списаны со старых российских установлений.

Термин «номенклатура» имеет многовековую историю. Он происходит от латинского «nomen» - имя. В Древнем Риме «номенклатором» назывался раб, громко оглашающий на приёмах имена входивших гостей. Словарь иностранных слов (1993 год) определяет понятие «номенклатура» как «круг должностных лиц, назначение и утверждение которых относится к компетенции какого-либо вышестоящего органа».

В Современном толковом словаре русского языка (С.417) под понятием «номенклатура» (от лат. – nomenclatura – перечень, роспись имен) понимается «перечень или совокупность названий, терминов и т.п., употребляемых в какой-либо области науки, производства и т.п.»; как собирательный официальный термин «списки номенклатурных должностей».

Первоначально этим термином обозначалось распределение функций между различными руководящими органами. Поскольку при распределении функций были расписаны и высокопоставленные должности, на которые эти органы должны были производить назначение, этот кадровый аспект вместил в себя все содержание термина «номенклатура».

В учебном пособии для партийных школ «Партийное строительство» этот термин звучит так: «Номенклатура – это перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются и утверждаются дайным партийным комитетом (райкомом, горкомом, обкомом партии и т.д.) Освобождаются от работы лица, входящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его согласия. В номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах»

Некоторые исследователи считают номенклатуру порождением гражданской войны, когда было исключительно важно расставить своих людей на всех ключевых местах. По мнению других историков создателем такой системы является Сталин.

Так у дореволюционного чиновничества можно заметить характерные номенклатурные признаки – «столовые» прибавки, «квартирные» (чиновникам I-IV классов была положена «казенная квартира с дровами, горничной»), прогонных (транспортных) или «казенный выезд с кучером за счет казны».

Некоторые общие соображения о системе формирования номенклатуры Сталин впервые изложил на XII съезде партии Сталин: «…Необходимо подобрать работников так, чтобы на постах стояли люди, умеющие осуществить директивы, могущие понять директивы, могущие принять эти директивы, как свои родные и умеющие проводить их в жизнь. В противном случае политика теряет смысл, превращается в маханье руками…»

Официально датой оформления номенклатуры можно считать 12 июня 2003 года, когда Оргбюро ЦК приняло постановление «О назначениях». В октябре 1923 года ЦК партии вынес решение об основных задачах учетно-распорядительной работы, 16 октября 1925 года Оргбюро приняло новое развернутое положение о порядке подбора и назначении работников и переработанные номенклатуры должностей. Номенклатурный принцип руководства обществом окончательно утвердился к концу 30-х годов и с тех пор до конца 80-х годов лишь модернизировался.

Сначала номенклатура делилась на два списка. К списку №1 были отнесены должности, на которые руководители назначались только постановлением ЦК (Политбюро), к списку №2 – должности, назначение на которых требовало согласия Орграспредотдела ЦК. В 1925 дополнительно к номенклатуре №1 вводится список «выборных должностей», утверждение на которые шло через «специальные комиссии, выделяемые ЦК для проведения соответствующих съездов и собраний». То есть еще до того, как кто-либо и куда-либо будет избран.

Подбор и назначение на должности, не входящие в номенклатуры №1 и №2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым для каждого учреждения по согласованию с Орграспредотделом ЦК – ведомственная номенклатура №3.

Руководители местных учреждений назначались и смещались постановлением местных парторганов.

По номенклатурам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы. Кооперативные центры. Назначались не только члены партии, но и беспартийные.

Все назначения руководящих кадров в стране Сталин сосредоточил в руках своих и своего аппарата. Не случайно некоторые острословы называли Сталина «товарищ Картотеков» ‑ он вместе со своими сотрудниками постоянно работал с карточками, заведенными на руководящих работников. Начиная с первой половины двадцатых годов, карточки на наиболее заинтересовавших его по тем или иным соображениям людей Сталин вел сам, не допуская к ней даже своего секретаря. С 1932 года списки номенклатуры становятся предельно секретными и переводятся в текущий архив ЦК.

Главными особенностями номенклатуры как системы государственной службы являются:

1) неформальный характер нормирования отношений в системе номенклатуры. «В бывшем СССР не было единого законодательного акта о государственной службе; существовала разрозненная система нормативных актов, регулирующих незначительную часть сферы государственно-служебных отношений. Были приняты лишь подзаконные акты, положения, инструкции, затрагивающие далеко не все стороны правового статуса государственных служащих, деятельности государственного аппарата. ...Создание законных оснований и правовых процедур для объективного и качественного выявления, оценки и отбора деловых и моральных качеств государственных служащих не требовалось по политическим мотивам, так как следование законным установлениям и поддержание профессионализма ведет к обретению служащими независимости»

2) разделение всей совокупности работников государственного сектора на две категории - включаемых в номенклатуру и тех, на кого распространяются обычные трудовые отношения. При этом принципы такого разделения явно не формулировались, хотя и подразумевались («политически важные руководящие должности»). На практике это приводило к тому, что в государственных органах возникало не обусловленное технологией деятельности расслоение работников;

закрытый, корпоративный характер корпуса номенклатурных («ответственных») работников. На практике это выражалось прежде всего в защищенности их от общественного контроля и, следовательно, гарантированности пребывания в этом корпусе (при условии, разумеется, соблюдения «правил игры», но не обязательно эффективности деятельности).

отбор в номенклатуру осуществлялся прежде всего по политическим и личностным, а не по профессиональным критериям. Непрофессионализм проявлялся на всех ступенях служебной иерархии, но наиболее отчетливо - на высших и средних иерархических уровнях государственного управления.

правовой институт продвижения в рамках номенклатуры фактически отсутствовал. Само понятие «право на продвижение» не имело места в служебно-правовом словаре. Иначе говоря, на протяжении 70 лет подбор и расстановка кадров с учетом их «политических, деловых и личных качеств» велись по свободному усмотрению; говоря словами Восленского М.С. «Легко меняются специальности, кабинеты, незыблемой остается принадлежность к номенклатуре».

рост неденежных форм вознаграждения за труд при продвижении по иерархической лестнице. Социально-политический смысл этого очевиден - привилегии и т.п. нельзя накопить и тем самым повысить свою независимость от Системы, однако на практике это увеличивало зависимость работника от непосредственного начальства.

Следует признать, что номенклатура как система организации работы с кадрами была хороша тогда, когда речь шла о решении посредством кадровой работы прежде всего политических задач, связанных с прямым выживанием советского государства. Но когда на первый план вышли задачи повышения эффективности общественного производства и, соответственно, потребовался профессионализм в области государственного управления, выяснилось, что она на его обеспечение не была рассчитана. Не случайно одним из «венцов» перестройки стал публичный отказ от номенклатуры как системы организации работы с кадрами - тем более что тогда же был провозглашен курс на построение правового государства.

Распад номенклатуры произошел в два этапа. 15 октября 1989г. в газете «Правда» было объявлено, что комиссии ЦК КПСС по вопросам партийного строительства и кадровой политики приняла решение о демонтаже номенклатурного механизма, об упразднении «учетно-распорядительной номенклатуры». С августа 1991 года высшая партократия была лишена официального списочно-номенклатурного принципа власти.

Официальный отказ от номенклатурной модели государственной службы и ориентация на меритократическую не означает ее окончательного искоренения. На лицо симптомы «демократически приукрашенной», но, по большому счету, все той же номенклатурной системы. Нормы-принципы, закрепленные в сознании людей в виде традиций, привычек, гораздо прочнее удерживаются в сознании и действуют на поведение людей почти автоматически. Требуется достаточно длительный срок для интеграции новых норм в сознание и поведение как самих чиновников, так и самого общества.

1.4.3. Карьерная (элитарная) система государственной службы

Карьерная (элитарная) модель государственной службы предусматривает иерархическое построение системы, доступ куда открыт исключительно для перспективных кандидатов в начале их карьеры. Традиционно данный термин относился к высшей элите государственных служащих в отдельных восточно-азиатских странах; в своем более современном смысле он относится к профессиональному корпусу власти, который также включает чиновников низшего и среднего уровня. Комплектование кадрами проводится централизованно и весьма избирательно, обычно на основании итогов строгого вступительного экзамена. Отобранные кандидаты назначаются на лучшие должности с перспективой быстрого роста. Эти кандидаты, в большинстве своем специалисты широкого профиля, принимаются на работу в карьерный «поток», а не под конкретные должности. Наилучшие примеры элитарной системы ‑ Франция и Япония.

Основными характеристиками карьерной модели организации государственной гражданской службы являются:

Иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно закрепленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

Конкурсная система отбора кадров для государственной службы;

Очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

Развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего;

Зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности

В карьерной модели сложились принципы выдвижения на руководящие посты наиболее способных людей, отбираемых из всех социальных слоев. Для карьерной модели характерныа стройная система подготовки кадров. Она увключает университетскую подготовку; подготовку без отрыва от производства; стажировки по определенным программам под руководством квалифицированных специалистов; непрерывную подготовку, складывающуюся из самостоятельной работы на службе и вне ее.

В странах, реализующих карьерную модель государственной службы, особое внимание уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту. Особое значение придается выявлению специалистов, способных выполнять руководящие функции. Для определения пригодности к такой деятельности применяются нормализованные, выверенные методики

Путь наверх начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким образом кандидатов составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии – Токийского, в Англии – Оксфордского и Кэмбриджского университетов, во Франции – несколько престижных государственных училищ). Тщательный отбор кандидатов возможен благодаря престижу высшей государственной службы и интенсивной конкуренции среди выпускников лучших вузов за места кандидатов на зачисление в эту службу. Количество отбираемых кандидатов весьма ограничено.

Например, ежегодный прием во Французскую национальную школу администрирования составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов на высшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США – 250 человек. Причем лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания.

Основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы ми разрабатывать стратегию их решения. В целом обучение нацелено на подготовку «генералистов» (специалистов широкого профиля) высокого класса, способных легко сменить место деятельности и круг решаемых проблем. В Японии, Германии, Англии подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях государственного аппарата с оценкой их результатов. Токийский университет в Японии готовит национальную управленческую элиту, большая часть которой имеет юридическое или широкопрофильное образование, иногда дополненное технической подготовкой «на рабочем месте». Варианты данной системы можно обнаружить в Сингапуре, где подающие надежды кандидаты выявляются в двухгодичных училищах, и в Германии, где система «практикумов» предлагает отличившимся учащимся обучение «без отрыва от производства».

Так, в Германии кандидат после сдачи отборочных экзаменов должен стажироваться в течение 2,5 лет, после чего вторично сдает экзамены. Затем следует трехлетняя испытательная служба на руководящем посту среднего уровня и в случае положительной оценки – зачисление в руководящий состав на постоянной основе.

Во Франции обучение элиты осуществляется в государственных учебных заведениях – национальной школе администрирования и Политехнической школе. Хотя программы этих школ включают и теоретические курсы, основной упор делается на знакомство с практикой управления в государственных учреждениях и в частных фирмах. В Национальной школе администрирования будущие высокопоставленные чиновники проходят годичный курс подготовки, после чего в течение пятнадцати месяцев готовят дипломную работу.

Определенный процент лучших выпускников названных школ пожизненно зачисляется в один из нескольких «больших корпусов», которые служат основным источником кадров для высших постов в государственном аппарате. Члены «больших корпусов» зачастую в ходе своей карьеры вполне успешно руководят банками, крупными предприятиями, страховыми фирмами и т.д., не имея глубоких специальных знаний в соответствующих сферах хозяйствования.

Наряду с упомянутыми элитными школами во Франции действуют еще более 70 различных типов учебных заведений для подготовки государственных служащих различного уровня и профессиональной специализации.

Общие правила конкурсного замещения должностей обычно не распространяются на высший слой профессиональных государственных служащих. Служебное перемещение в верхнем эшелоне осуществляются в соответствии с потребностями правительства (при условии, что не ущемляются профессиональные и материальные интересы самих служащих).

Достояна внимания практика Индии, в которой высшее чиновничество организационно объединено во всеиндийскую Административную службу. Члены службы регулярно перемещаются между постами в центральном правительстве и в правительствах штатов. Находясь на службе в провинции, чиновники остаются в двойном подчинении – Центру и Штату. В том, что касается контроля центрального правительства над администрацией регионов, эта система идет значительно дальше других систем в федеративных государствах. Она дает возможность администрации штатов регулярно пополняться опытными квалифицированными чиновниками, а Центру – в определенной степени контролировать местные власти, обеспечивать более строгое следование закону на местах, предотвращать коррумирующее воздействие на аппарат со стороны местных политиков и бизнеса.

Тема 1.5. Дисфункции государственной (муниципальной) службы

1.5.1. Организационно-технологические дисфункции государственной службы: бюрократизированность, корпоративность, протекционизм

Термин дисфункция произошел от слияния двух слов:

дис или диз, (от лат. dis … и греч. dys … ‑ не-, раз-), что обозначает нарушение, утрату, отсутствие того, что названо производящей основой; и функция (от лат.functio) 1. Значение, назначение чего-либо. \\ Направление деятельности в соответствии с назначением какой-либо организации, учреждения. \\ Задача, обязанность должностного лица и т.п.

Исходя из этого под дисфункциями государственной службы будем понимать любые нарушения (несоответствия) в исполнении государственными служащими задач, обязанностей предназначению государственной службы как профессиональной служебной деятельности.

Среди множества дисфункций государственной службы различают:

служебные или организационно-технологические дисфункции, характеризующиеся нарушением, некачественным исполнением должностных обязанностей по службе, работе и проистекающие из структурных, информационно-коммуникативных и технологических особенностей организации деятельности. К таковым относятся бюрократизированность и корпоративность.

системные ‑ дисфункции, вызванные спецификой государственной службы как системы. Они проистекают из сущностных, институциональных свойств государственной службы, поскольку, говоря словами Николая Жеравлева «чиновник российский не просто служит за зарплату, он как бы временно вступает в совладение в форме распоряжения и пользования доверенной частью государевой (общенародной) собственности и делает с ней все, что ему заблагорассудится».

Бюрократизированность.

Анализ литературных источников показывает, что толкование понятия «бюрократизм» со временем претерпело определенные изменения.

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920гг.). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:

Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:

Вся деятельность, необходимая для достижения стоящих перед организацией целей, расчленяется на элементарные, простейшие операции, что в свою очередь предполагает строгое формальное определение задач и обязанностей каждого из звеньев организации.

«Организация строится на принципах иерархии», то есть каждый нижестоящий служащий или каждое подразделение подчиняется вышестоящему. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц. Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, давать приказания, которым они должны подчиняться.

Деятельность организации регулируется «последовательной системой абстрактных правил» и состоит в «применении этих правил к частным случаям». Разработка системы стандартов, общих правил вызвана необходимостью обеспечить единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от числа лиц, занятых его выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответственность каждого члена организации и формы координации их индивидуальной деятельности.

«идеальный руководитель управляет своим аппаратом… в духе формалистической безличности… без гнева и пристрастия, а следовательно, не проявляя никаких чувств и никакого энтузиазма»… Устранение личных соображений в служебных делах является необходимой предпосылкой как беспристрастности, так и эффективности. Безличная беспристрастность способствует одинаково справедливому отношению ко всем лицам, а следовательно, и развитию демократических принципов в администрации.

Служба в бюрократической организации основывается на соответствии технической квалификации занимаемой должности, и служащие должны быть ограждены от произвольного увольнения. Служба – это карьера. Существует система «продвижения» в соответствии со старшинством или успешной деятельностью или и тем и другим». Такая политика в отношении кадров призвана развивать «корпоративный дух» среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит «отождествление» служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.

Эволюцию понятия наглядно можно проследить на примере энциклопедических и специализированных словарей советского и настоящего периодов. Так, в «Кратком политическом словаре» (1989 г.) бюрократизм рассматривался как «явление общественной жизни, иерархически организованная, оторванная от народа и чуждая ему система управления обществом. Бюрократизм возникает с появлением государства и выделением особого слоя людей, связанного с управлением (чиновничества). Бюрократизм проявляется в деятельности его наиболее привилегированной части - профессионального сословия управителей (бюрократии)».

«Современный толковый словарь русского языка» (2004 г.) дает более развернутое толкование этому явлению и различает несколько смыслов (значений): «1. Иерархически организованная система управления, при которой деятельность руководящих органов направлена преимущественно на обеспечение ведомственных интересов в ущерб интересов общества. 2. Формализм в ведении дел, приводящий к медленному затрудненному прохождению необходимых или очевидных решений. \\ Пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей».

Василенко И.А., сопоставляя административно государственное управление в странах Запада, пришел к выводу, что именно безличность правового государства является основой требований к безличности деятельности чиновника. Автор доказывает, что «идеальная бюрократия» М.Вебера является классической моделью государственной службы и подтверждает свой вывод вытекающими из анализа особенностей государственного управления общими для США, Великобритании, Франции, Германии характеристиками:

административные учреждения организованы иерархически;

каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

гражданские служащие назначаются, а не выбираются, на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

гражданские служащие получают зарплату в соответствии с рангом;

для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

служащий не владеет учреждением, в котором работает;

служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Традиционно с бюрократией отождествляется пять основных проблем: волокиту, конфликты, дублирование, «империализм», расточительство.

Волокита объясняется сложными правилами и процедурами, которым надлежит следовать, чтобы что-то сделать. Сложно не согласиться с Л.фон Мизесом, который убежден, что «бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы, если мы не хотим, чтобы сфера государственного управления вышла из подчинения высшим должностным лицам и выродилось в государство второстепенных клерков. Более того, эти правила являются единственным средством обеспечить единством закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола».

Конфликты существуют потому, что некоторые ведомства, как кажется, поступают наперекор другим, преследуют ведомственные цели и интересы. Дублирование случается, когда разные структуры, организации, ведомства делают одно и то же. «Империализм» объясняется тенденцией ведомств разрастаться вширь безотносительно к распределяемым благам или связанным с ними расходам. Расточительство означает, что расходуется больше, чем необходимо для оплаты товаров или услуг.

Негативные проявления бюрократизма в государственной службе, их причины и взаимообусловленность раскрываются в работе Уилсона Дж. «Американское правительство». Следует признать, что это не есть некая отличительная черта американского правительства, а явление характерное для всех систем и моделей государственной службы независимо от государственной принадлежности.

По мнению Уилсона Дж. «Подобные проблемы возникают не обязательно из-за некомпетентности бюрократов или вследствие жажды ими власти. Они существуют благодаря самой природе управления. Возьмем, к примеру, волокиту: она наличествует и в частных корпорациях, отчасти являясь следствием масштабов деятельности. Значительная доля правительственной волокиты есть результат необходимости удовлетворить юридические и политические требования справедливости, подот­четности и доступности гражданам. Возьмите конфликты и дублирование, они происходят не потому, что бюрократы наслаждаются ими. Они существуют потому, что Конгресс, создавая агентства и программы, часто желает добиться ряда различных, но частично непоследовательных целей.

«Империализм» по большей части является следствием того, что правительственные ведомства стремятся к целям, которые столь неясны и столь нелегки для какого-либо определения, что трудно подтвердить, достигнуты они ли нет. Когда Конгресс не имеет четкого представления, чем надлежит заниматься какому-то агентству, оно зачастую превращает подобную неопределенность в бюрократический "империализм" путем принятия на себя по собственной инициативе всех возможных полномочий, а чаще потому, что заинтересованные группы и судьи устремляются в образовавшийся вакуум...

Правительственные ведомства имеют незначительные стимулы к снижению расходов... Если... правительственный служащий сокращает расходы, (с. 388) ...ведомство не может оставить у себя сэкономленное - оно возвращается в казну...

Даже если правительство не переплачивает, оно все же может истратить больше денег на свои нужды, нежели частная фирма. Причина этому - волокита, то есть правила и процедуры, предназначенные для того, чтобы при покупке правительство соблюдало интересы многих групп. Например, оно часто обязано покупать у американских, а не у зарубежных поставщиков, даже если последние предлагают более низкую цену... Оно обязано допускать проверку дел общественностью... Частным фирмам не надо придерживаться таких правил, и поэтому они тратят меньше.

Чтобы покончить с конфликтами и дублированием, Конгрессу надлежало бы сделать политический выбор и установить четкие приоритеты, но, с учетом многочисленных конкурирующих требований, ему трудно пойти на это. Друзей приобретают, помогая им, а не ущемляя3. Поэтому Конгресс более склонен предлагать новые программы, не ликвидировав старые, независимо от того, противоречат ли новые программы старым или нет. Чтобы сдержать "империализм", следовало бы найти способы измерять полезность управления, но часто это сделать невозможно. Управление отчасти существует для достижения именно тех целей, которые меньше всего измеримы. Более того, усилия, направленные на ликвидацию некоторых проблем, неизбежно привели (с. 389) бы к обострению других проблем: упростив правила и процедуры для ликвидации волокиты, вы, вероятно, ослабите координацию между ведомствами, а это повлечет за собой расширение масштабов дублирования и конфликтов. Расточительство можно сократить, но это потребовало бы передачи некоторых правительственных функций конкурирующим частным фирмам. Короче, проблемы бюрократии неотделимы от проблемы управления вообще..

Подытоживая вышесказанное можно утверждать, что бюрократизм имеет объективную основу, вызванную организационными причинами. Вместе с тем нельзя отрицать и умолять значение психологической природы бюрократизма, поскольку государственные служащие, являясь субъектами реализации служебной деятельности склонны, склонны привносить личностную окраску, негативное или позитивное отношение к подчиненным либо клиентам в ущерб делу. «Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулу делать больше необходимо минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальными и реальными успехами».

Корпоративность.

Корпоративность ‑ еще одно необходимое и неизбежное свойство бюрократической организации, каковой является государственная служба. Она непосредственно проистекает из политики в отношении кадров и призвана развивать «корпоративный дух» среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит «отождествление» служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.

Согласно «Современному толковому словарю русского языка» корпоративный означает «узкогрупповой, замкнутый в пределах корпорации». При этом корпорация (от лат. corporation) рассматривается как «союз, объединение лиц, организаций, фирм на основе общности профессиональных интересов».

ДОПОЛНИТЬ

Признавая важность и неизбежность формирования корпоративности, профессионального сообщества в системе государственной службы нельзя умалчивать о негативном влиянии корпоративности на функционирование аппарата. К наиболее распространенным проявлениям корпоративности по мнению И.А. Василенко относятся:

Честь мундира: «бюрократы всегда защищают друг друга и вообще свою систему (организацию, ведомство и т.п.) от всякой критики за плохо выполняемую работу, особенно если она идет «со стороны», от «непосвященных» (непонимающих специфику государственной деятельности, дилетантов и т.п.).

Круговая порука: «с возмущением пишет философ о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу»

Превышение власти. «Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы».

В наибольшей степени отрицательно этот подход проявляется при использовании кадровых ресурсов (впрочем, возможно, и при использовании других типов ресурсов, обладающих свойствами капитала).

Стремление к тайне

Протекционизм.

В советское время протекционизм как явление общественной жизни (фр. protectionism, от лат. protectio - защита) рассматривался как «экономическая политика государства, направленная на защиту национальной экономики от иностранной конкуренции»

В настоящее время словарь русского языка фиксирует еще одно разговорное значение этого слова ‑ «подбор кадров по знакомству, по протекции». При этом под протекцией понимается – «покровительство, влиятельная поддержка со стороны кого-либо, содействующая устройству чьих-то дел».

Различают следующие виды протекционизма:

Фаворитизм (лат. favor – благосклонность) 1. предоставление фавориту власти, высоких должностей и т.п.; 2) порядки, при которых все обусловливается влиянием любимцев, фаворитов.

Непотизм ‑ (от лат. nepos (nepotis) внук, потомок) ‑ замещение по протекции доходных или видных должностей родственниками, «своими людьми», кумовство.

Трибализм (лат tribus, от tribuo – делю в Др.Риме термин, означающий племя соответствует др.-греч. филе) ‑ замещение по протекции доходных или видных должностей соплеменниками.

1.5.2. Коррупция как системная дисфункция государственной службы и борьба с ней

Еще недавно слово «коррупция» практически не употреблялось. Его нет во многих словарях и энциклопедиях советского периода, а в тех, где оно есть, коррупция определяется, как нечто ненашенское: - «(лат. corruptio - подкуп, порча, упадок) подкуп и взяточничество, широко практикуемые в буржуазном мире, среди различных должностных лиц, политических деятелей, военных чинов». Нас уверяли, что коррупция «характерна для буржуазного государства и общества (подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, дача взяток и т. д.)» Есть документальные основания утверждать, что смена государственного строя и формы правления в октябре 1918 года не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению мздоимства и лихолимства в новой административной среде.

В период политических реформ вдруг как бы обнаружилось, что коррупция есть не только в нашей стране, но и родилась вовсе не сегодня.

История коррупции не уступает по древности истории человеческой цивилизации. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану Ш. Его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.

К временам А.М.Романова относится практически единственный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей: часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей, и заодно царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных министра. При Петре Великом расцветала и коррупция и жестокая борьба с ней.

Особого рода продажность и мздоимство чиновников достигли в 70-е годы XIX века, когда от правительственных ведомств зависели раздача концессий и создание различного рода акционерных обществ и компаний. Наиболее характерно дано явление было для министерств финансов и путей сообщения.

В 1868 г. Александр II утвердил в качестве официального решения свое «величайшее пожелание», «чтобы лица, имеющие по служебному положению прямое влияние на государственную администрацию…, а равно члены правительственных коллегиальных собраний не участвовали в учреждении товариществ железных дорог».

Интенсивная капитализация России в последней четверти XIX – начала XX века радикальным образом отразилась на отечественной бюрократии. В конце 80-х годов XIX века в составе Министерства финансов образовался Департамент железнодорожных дел, призванный заниматься вопросами разработки транспортных тарифов. Директор Департамента С.Ю.Витте добился законодательного разрешения ввести в состав среднего чиновничества служащих частных компаний, знающих тарифное дело. В чиновничьи ряды хлынули напористые, как правило, хорошо образованные, дельные, умелые, но и повязанные личной корыстью с интересами своих богатых партнеров.

За период с 1893 до конца 1896 г. число нуворошей на государственной службе возросло на 64% при общем увеличении штата лишь на 6%. Они и составили тот плодоносный слой, на котором пышно расцвела и пустила глубокие корни коррупция в среде российского чиновничества.

Слово «коррупция» нынче модное, оно не сходит со страниц газет, его часто упоминают в радиоэфире и на телеэкране. В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверждением о том, что Россия может быть отнесена к числу коррумпированных государств.

В октябре 1998 года в журнале «Financial Times» был опубликован доклад британской консалтинговой группы «Control Risks. Британские аналитики уверены, что ущерб от коррупции в России составляет ежегодно до 15 миллиардов долларов США.

Коррупция как явление раскрывается совокупностью распространенных, устойчиво повторяющихся коррупционных действий, производимых и обусловленных общими в системах социального управления факторами. В этом аспекте коррупция может рассматриваться на мезоуровне, когда коррупционные отношения формируются локально. В определенных сферах деятельности, и на макроуровне – при тотальном поражении коррупцией национального и мирового сообщества.

Это понятие прочно вошло не только в лексику, но и приобрело юридическое звучание. Что же понимается под «коррупцией» в отечественном уголовном праве? Важно отметить, что это вообще не уголовно-правовой термин. Многие называют его криминологическим, хотя есть и такая точка зрения, что «коррупция - понятие не столько правовое, сколько социальное и нравственное». Термин «коррупция» произошел от сочетания латинских слов «correi» ‑ несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» ‑ ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин – «corrumpere», который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Международные публичные нормативные документы понимают коррупцию по разному. Некоторые определения охватывают совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Однако подчеркивается, что понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом.

Как отмечалось выше, понятие коррупции нередко трактуется и в узком юридическом смысле получения взятки при склонении должностного лица к нарушению служебных обязанностей, то есть подкупа. Понятие «коррупция» и ее форма «взятка» относится исключительно к деятельности должностных лиц, наделенных публичной властью. Этими терминами охватываются злоупотребления властью вопреки ее авторитету и использование выгод в личных целях (которые не обязательно должны быть материальными).

В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется определение «коррупции» как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Из него видно, что коррупция выходит за пределы взяточничества. Это понятие включает в себя и взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиций долга), непотизм (покровительство на основе личных связей) и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы дала еще более широкое определение: коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. В данном случае субъектом коррупционных деяний может быть не только государственное должностное лицо.

Аналогичная идея заложена в Руководстве, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Оно включает в понятие коррупции:

кражу, хищение и присвоение государственной собственности

должностными лицами

злоупотребления служебным положением для получения неоправданных

личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования

официального статуса

конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью.

В борьбе с коррупцией особую роль играет уголовное законодательство.

До настоящего времени законодательное определение понятия «коррупция» в Российской Федерации не принято. Так, 4 апреля 1992 г. был издан Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», но определения понятия коррупция правовой акт не содержал. На протяжении 1998-2001 гг. общественность активно обсуждала проект федерального закона «О борьбе с коррупцией». В проекте закона коррупция понимается как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ. К сожалению, до сих пор данный закон не принят.

Как социальное явление коррупция имеет такие отличительные характеристики, как:

субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение;

изощренно-интеллектуальные способы совершения; это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь и совершенствуясь;

огромный материальный и моральный ущерб, причиняемый этим деянием;

исключительная латентность, отсутствие сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативные данных об этом явлении;

коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения; она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки;

практически все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом коррупционных действий;

коррупционные действия как правило совершаются в специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности.

Коррупция порождает нигилистическое отношение к праву в государстве и органам государственной власти, и тем самым создает возможность для безраздельного неправомерного господства внутригосударственной и зарубежной теневой экономики, доходы которой никем не контролируются.

Коррупция – эпидемиологически опасная болезнь

Каковы же причины и условия возникновения коррупции?

Существует достаточно обоснованная точка зрения, что основой институциональной коррупции является внутренние причины, в частности, негативные последствия свойства корпоративности государственной службы, вызывающей отождествление государственных служащих с государственной службой в целом, временное «присвоение» государственной власти. Способствуют распространению коррупции ненормированность и непрозрачность процессов принятия решений.

Стимул к коррумпированному поведению появляется тогда, когда государственные чиновники имеют много полномочий и мало ответственности. Чем больше полномочий у государственных деятелей, тем шире коррупционное поле. На уровень коррумпированности также влияет вероятность быть пойманным и наказанным. Экономический анализ законов показывает, что люди сравнивают, какие блага будут получены благодаря нарушению закона и какой будет предполагаемая расплата за это нарушение. В стране, где правительство мало заботится о выявлении взяточничества, уровень может быть очень высоким, поскольку нарушители закона могут полагать, что шанс быть пойманным или, если все-таки поймают, наказанным, ‑ невелик, поскольку и сама система правосудия может быть коррумпированной.

Взрывной тип подъема и широкое распространение практически всех видов социальной патологии, в том числе коррупции, характерны для периода радикальной реорганизации общественно-экономического строя любой политической направленности. Так было во времена распада великих империй, при становлении европейских буржуазных государств, кризисе российской монархии и переходе к советской государственности. Это же происходит и в сегодняшней реформирующейся России.

Нельзя исключать влияние внешних факторов на процесс совершения противоправного деяния. Преступление всегда совершается в реально существующих условиях действительности. Сочетание этих условий (внешняя среда) и образуют обстановку, в которой протекает преступление. Практика показывает, что в подавляющем своем большинстве случаев обстановка совершения преступления носит объективный характер.

Внешние условия можно разделить на несколько групп по основным квалифицирующим признакам.

I. Экономические:

Сам рынок, развивающиеся рыночные отношения, связанные с этим неизбежные расхождения складывающейся новой общественной практики с существующими правовыми стандартами, которые нужно либо подкрепить, либо должным образом скорректировать как изжившие себя.

нереальные и нереализуемые бюджеты.

неудовлетворительное состояния хозяйственно-бухгалтерской отчетности,

отсутствие ревизионного и финансового контроля,

недоработки производственных технологических линий и т.п.

монополизм во всех видах (эволюция рынка, который на глазах меняется, в результате чего сотни миллиардов циркулируют бесконтрольно).

появление большого сектора так называемой «теневой экономики»,

увеличение роли посредников. В предпринимательство пришло большое число людей, не обладающих элементарной рыночной культурой и способных лишь «делать деньги», а не зарабатывать их.

В целом общая экономическая нестабильность.

II. Политические:

Бюрократизация общественной жизни,

Неоправданное сужение роли государства.

широко распространенный метод правительственной политики регулировать рыночные проблемы нерыночными средствами ‑ здесь тоже открываются многочисленные поводы для того, чтобы прибегать к взяткам и вымогательству.

зависимость курса общественного и экономического развития от влияния той или иной партийной прослойки – «Лоббизм»

утрата контроля государственного аппарата за механизмами рыночных отношений.

в целом политическая нестабильность в обществе, выраженная в несогласованности действий трех основных ветвей власти.

нечеткая правовая регламентация деятельности органов государственной власти.

неравенство перед законом граждан государства.

III. Социально-психологические:

деградация «личности».

низкий уровень нравственного, культурного и материального состояния общества.

потеря социальных ориентиров, прежде всего идеологических.

антисоциальная направленность экономических реформ.

обстановка бесконтрольности, бесхозяйственности, волокиты

круговая порука, т.е. взаимное прикрытие недостатков, промахов в работе,

незнание, как этично выйти из нестандартной ситуации.

Следует отметить, что право является последним оплотом социального порядка, когда нарушены нравственные и культурные регуляторы. Новая общественно-экономическая формация требует новых правовых норм. В России эти нормы рождаются крайне медленно. Системы противоррупционного права в стране до сих пор нет. Еще сложнее дело обстоит с правоприменением.

Достаточно аргументировать это положение данными социологического опроса государственных служащих, которым было предложено оценить эффективность в борьбе с негативными явлениями следующих законодательных документов:

1. Указ Президента РФ от 04.04.1992. №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».

2. Указ Президента РФ от 15.05.1997.№;*; «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе».

3. Указ Президента РФ от 06.06. 1996. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

Большинство участников опроса указали на низкую эффективность данных документов: 48,5%, 47,4% и 38,6% соответственно.

Указ Президента РФ 1992 года из-за отсутствия механизмов реализации оказался одним из игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости чиновникам предоставлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г.

Антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает необходимость разработки антикоррупционной программы, которая должна перерасти в постоянно действующую ограничения коррупции. Разработка и реализации такой программы должна базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании действующих предпосылок и ограничений. В нынешнем законодательстве коррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовного кодекса:

ст.174 – легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем;

ст.285 – злоупотребление должностными полномочиями;

ст.290 – получение взятки;

ст. 291 – дача взятки;

ст.292 – служебный подлог.

Вместе с тем ряд очень распространенных действий коррупционного характера не нашли отражения в новом УК. Планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок:

Абсолютная победа над коррупцией невозможна.

Не существует стран, обреченных на масштабную и хроническую коррупцию

Ограничение коррупцией не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции.

Коррупцию нельзя ограничить только законодательными мерами и борьбой с ее проявлениями. Чаще более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.

Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это направлены силы и власти, и общества.

Антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.

Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько раз превышающую вложения.

Основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы государственного механизма в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изме­нениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и чиновников, и остальных граждан.

В основе антикоррупционной программы можно выделить:

меры общиего зхарактера;

институциональные меры;

прямые антикоррупционные меры

Меры общего характера

Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и обще­ства, борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупцион­ной программы, но должна пронизывать все программы обновления. В этих случаях антикоррупционная программа выступает также в качестве дополни­тельного обоснования реализации соответствующих мер в смежных про­граммах. Кроме того, это подразумевает необходимость координации, с тем, чтобы избежать дублирования или, наоборот, сложить усилия.

Меры общего характера затрагивают многие сферы государственной жизни и активности гражданского общества. Их влияние на конечную цель -сокращение коррупции - представлено в таблице ХХХ . В ней общие меры сгруп­пированы вокруг решения важных стратегических задач реформирования системы власти и добавлены примыкающие по содержанию меры.

Таблица ХХ

Соотношение между стратегическими задачами, мерами общего характера и эффектом

при реализации антикоррупционной программы

Стратегическая задача	Комплекс мер		Антикоррупционный эффект
Повышение макроэкономической стабильности	Укрепление бюджетной сферы	Сокращение бюджетного дефицита, принятие реалистичного бюджета, укрепление бюджетной дисциплины, обеспечение открытости бюджета	Сокращение сферы «личного усмотрения» при распределении бюджетных средств
	Совершенствование налоговой системы	Упрощение налогового законодательства, упрощение системы предоставления деклараций о доходах, укрепление налоговых органов	Уменьшение теневой сферы экономики, ограничение возможностей шантажа предпринимателей
	Законодательные меры	Обеспечение гарантий прав собственности, контрактов, акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров	Укрепление доверия предпринимателей к государству
Совершенствование работы государственных институтов	Укрепление законодательной власти	Устранение излишних законов, совершенствование процедур законодательной деятельности, введение постоянной экспертизы на коррупциогенность законодательных норм	Уменьшение коррупциогенности законодательного процесса -
	Укрепление исполнительной власти	Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг.	Введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имущества.
	Введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки, ввод жестких спецификаций и стандартов на продукцию и услуги. Избавление от внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам.	Сокращение сферы для вымогательства взяток, повышение прозрачности власти	Развитие местного самоуправления
	Укрепление местной власти в совокупности с введением ясных инструкций по функционированию и созданием органов проверки власти населением	Сближение власти с общественностью, упрощение процедур взаимодействия и общественного контроля	Реформирование государственной службы
	Коммерциализация части государственных услуг	Повышение конкурентности среди государственных служб, делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества, увеличение зарплаты государственным служащим, улучшение качества отбора кадров, принятие этического кодекса, повышение ясности, прозрачности сферы полномочий чиновников	Уменьшение стимулов коррупционного поведения у чиновников, сокращение возможностей для коррупции при взаимодействии граждан с чиновниками
Повышение подотчетности и прозрачности государства	Совершенствование судебной системы	Повышение независимости судебной системы, увеличение зарплаты, улучшение условий работы, повышение качества отбора кадров, укрепление арбитражных судов, развитие административной юстиции	Повышение доверия к судебной системе, обеспечение стабильности права
	Укрепление независимости контрольных структур	Расширение полномочий Счетной палаты, обеспечение института Уполномоченного по правам человека	Повышение эффективности контроля за возможными коррупционными действиями
	Поддержка институтов гражданского общества	Привлечение институтов гражданского общества к реализации антикоррупционной программы	Укрепление доверия общества к власти, повышение эффективности антикоррупционных мер.

Среди общих мер также имеет смысл в качестве самостоятельной задачи выделить -‑ повышение престижа государственной службы и укрепление ее этической и нравственной составляющей.

Нельзя забывать еще об одном, но весьма существенном факторе ‑ либеральном отношении самого общества к коррупции. Необходимо избавляться от распространения вредного мифа – «воруют все», создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции.

По данным опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения (1999 год) 60% россиян убеждены, что власть в России криминальна и коррумпирована. Спрашивая у граждан о характеристиках прежней и нынешней властей, аналитики выяснили, что подавляющее большинство россиян не только не осуждает коррупционеров, но и относится к самому явлению коррупции, как к должному: «власть должна быть коррумпирована».

Парадокс ситуации заключается в том, что в России коррупция и взяточничество хоть и являются любимой темой, но как страшные грехи массовым сознанием не воспринимаются. «Ну, повелось у нас так, когда на Руси не воровали?» Сколько раз декларировалась великая народная, нажитая вековым опытом мудрость: «Начальника лучше оставить старого или поставить богатого – он-то уже наворовался, а вот придет молодой, дак пока наворуется, сколько же нам ждать?»

Принятие Этического кодекса государственного служащего позволит формировать на государственной службе моральную обстановку, в которой уменьшается вероятность коррупционных действий.

Именно в кодексе как совокупности принципов и норм в наиболее общей форме выражаются требования общества к нравственным качествам чи­новников, социальному назначению их профессиональной деятельности, к характеру их взаимоотношений с гражданами, государством, а также между собой в своей профессиональной среде. В некоторых странах служащие уже не один десяток лет руководству­ются в своей деятельности требованиями этического кодекса.

В США, например, где государственная служба воспринимается как «Служба общест­венного доверия», кодекс этики правительственной службы впервые появился в 1958 году в форме резолюции Конгресса. В 1978 году был принят Закон об этике служащих государственных органов, в 1989 году - новый Закон о реформе этических норм, подкрепленный указом Президента «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата».

Во Франции с 1991 года ведется постоянная работа по повышению моральных стандартов госслужбы. Упор был сделан на создание органов, «обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих». Этими органами стали Центральный аппарат по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по рас­следованию контрактов, заключаемых служащими, и Высший совет по этике в национальной политике.

Внимание к этической стороне деятельности чиновников обнаружило себя и в составе участников представительной международной конференции «Этика в правительственных учреждениях» (1996 год), в число которых вошли более 100 правительственных чиновников из 53 стран, ответственных за реализацию этических программ.

Убежденность в том, что привлечение внимания общественности к этическим ценностям является важным средством по предупреждению коррупции, побудила Комитет министров Совета Европы принять Рекоменда­цию № R/2000/10 «О кодексах поведения для государственных служащих», предложив правительствам государств ‑ членов СЕ содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих.

Курс на построение демократического, правового, социального госу­дарства в нашей стране актуализировал проблему оценки государственной службы как социально-нравственного института. Государственным комитетом таможенной службы Российской Федера­ции разработаны Кодекс чести и правила служебной этики, которые опреде­ляют моральные принципы и правила поведения сотрудника таможенного органа (прилагаются).

В США существует любопытный документ, название которого можно перевести «Стандарты этического поведения государственных служащих», основы которого заложены указом Президента США от 12 апреля 1989 г. №12674 «Принципы этического поведения должностных лиц и служащих правительственных органов2 (изменен и дополнен в 1990г. указом №12731). Данный документ содержит своеобразные правила поведения чиновников, которые помогают им ориентироваться им в нестандартных ситуациях. Кроме того, в США существует правительственный орган (Office of Government Ethics), а в государственных учреждениях существуют специальные подразделения служебной этики, работники которых помогают сотрудникам решать нестандартные проблемы этического характера. Что, например, предлагается американскому чиновнику поступить с подарком? Если он получил его от лица или организации, имеющих деловые отношения с учреждением, в котором работает чиновник, он должен отказаться от подарка.

Принять подарок можно, если: его цена не превышает 20 долл., он получен из-за рубежа и его стоимость не превышает 225 долл., подарком является приглашение на крупное мероприятие; он преподносится в личном порядке; это почетная награда или звание; он поступил от политической организации.

Как правило, чиновник должен воздержаться от подарков своим руководителям по службе и не должен брать их от своих сотрудников, зарабатывающих меньше него. Все сказанное не относится к обычным знакам внимания или особым случаям (например, подарок сослуживцу к свадьбе).

Подарками не являются: продукты питания ассортимента буфетного обслуживания (безалкогольный напиток, чай, кофе, булочка и т.д.), поздравительные открытки, значки, представительские сувениры малой стоимости и т.п. Разумеется, правила поведения этим не ограничиваются. В них предусмотрены инструкции практически на все случаи жизни.

Институциональные меры

Исполнительным органом по реализации антикоррупционной программы должно стать постоянно действующее Агентство по борьбе с коррупцией. Как это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных программ, целесообразно обеспечить при этом максималь­ную независимость Агентства. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента.

Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональ­ный уровни, использование антикоррупционных механизмов и т.п.

Эффективное подключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием Общественного агентства по борьбе с коррупцией, в которое вошли бы представители наиболее значимых общест­венных организаций, занятых борьбой с коррупцией.

Прямые антикоррупционные меры

Конкретные меры для ликвидации очевидных недостатков функционирования властных институтов, напрямую способствующих коррупции, долж­ны осуществляться совместно с реализацией общих мер.

1. Ослабление влияния коррупции на политику.

Первая задача - уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Ее цель - предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан. Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику.

Вторая задача - уменьшить влияние коррупции на деятельность зако­нодательных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения де­путатов к уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общест­венный контроль за деятельностью законодательных органов.

2. Укрепление правоохранительной системы

Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, - в числе глав­ных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предателей - одна из первоочередных задач.

Поскольку государственная служба сопряжена с повышенной ответст­венностью, необходимо для определенных категорий должностных лиц и для определенных видов преступлений рассмотреть возможность внесения дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс. Цель - расширить доказательственную базу коррупционных преступлений, включив в нее материалы, по­лучаемые с помощью технических средств сбора информации (например, ау­дио- и видеозаписи). Это крайне важно при доказательстве таких преступле­ний, как взятка.

3. Ведомственные антикоррупционные программы

Каждому ведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специ­фические программы. Реализация ведомственных антикоррупционных программ должна происходить под контролем инспекторов, направляемых в соответствующие ведомства Агентством по борьбе с коррупцией.

Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных анти­коррупционных программ - выработка мер по ограничению "вертикальной" коррупции (системы незаконных выплат нижестоящими чиновниками выше­стоящим).

4. Законодательные меры

Реализация антикоррупционной программы должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих раз­ные сферы регулирования, например, закон о конфискации имущества и до­ходов, приобретенных в результате незаконных сделок; закон о государст­венном контроле над соответствием крупных расходов на потребление дек­ларированным доходам; развитие административного законодательства и др.

Особое направление законодательной работы - ревизия действующего законодательства. Целесообразно ужесточить контроль над ведомственным нормотворчеством и ввести постоянно действующую экспертизу законода­тельства на "антикоррупционность".

5.Пропаганда и образование

Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача - не только информировать общественность о кон­кретных случаях коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкам антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одно­временно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно.

6. Международное сотрудничество

Коррупция, порождаемая международным взаимодействием, связана с его несовершенством. Поэтому необходимо предпринимать усилия, направ­ленные на усовершенствование механизмов взаимодействия, такие как сбли­жение основ законодательства в сфере государственного присутствия в экономике; присоединение к международным соглашениям о помощи при выда­че преступников; налаживание международного информационного обмена (в частности - о фирмах, практикующих использование взяток) и т.д. Главная задача этих мер - существенно повысить риск от перемещения преступных капиталов или их обладателей в другие страны.

Анализируя основания, проявления и последствия коррупции и взяточничества, можно сказать, что проблема этого негативного явления возникла не сегодня и не вчера, она кроется в истоках существования человеческого общества и государства, заложена в сущности психологии человеческой природы. Многообразие внешних и внешних причин, способствующих возникновению и распространению коррупции, во многом объясняет, почему так сложно бороться и, более того, невозможно окончательно искоренить это противоправное действие одними административными процедурами и правовыми средствами. Требуется комплекс целенаправленных мер социально-экономического, культурно-воспитательного, организационного и т.п. воздействия не только непосредственно на государственных служащих, но и на всех граждан, активного привлечения к решению данной проблемы общественности. Эти меры не должны носить характер кампании, а быть включены во все общественные процессы.

Применение норм трудового права к регулированию отношений по поводу государственной службы

В дореволюционной России, как выше уже было отмечено, институт государственной службы был законодательно структурирован и однозначно определялся как публично-правовой институт, который изучался в курсе государственного права, поскольку административное право (полицейское право) рассматривалось как составная часть этой учебной дисциплины. В Советской России государственная служба и трудовая деятельность стали регулироваться актами трудового законодательства. Исследования проблем советской государственной службы изучались в рамках такого научного направления как НОТ (Научная организация труда). Однако с 40-х годов XX века постепенно стали признавать комплексный характер института государственной службы. До настоящего времени в учебной литературе по административному праву институт государственной службы признается комплексным правовым институтом, данное суждение имеет под собой нормативные основания, т.к. в законодательстве России отношения, возникающие в сфере государственной службы, регулируются нормами административного права и трудового права. Однако в научных работах по административному праву все чаще стали высказываться достаточно обоснованные мнения о том, что институт государственной службы должен быть исключительно публично-правовым, что не предполагает регулирование государственно-служебных отношений нормами отраслей частного права.

Часть ученых считает государственную службу разновидностью служебной деятельности, которая в свою очередь является одним из видов наемного труда, а значит, труд государственных служащих регулируется законодательством о труде с особенностями, установленными федеральными законами о государственной службе.

Однако необходимо отметить, что в отношении каждого вида государственной службы действуют свои правила соотношение трудового и административного законодательства.

В частности, в отношении государственной гражданской службы это ст. 11 ТК РФ и ст. 73 ФЗ «О гражданской службе», согласно которым трудовое законодательство применяется только в случае неурегулирования правоотношений в административном законодательстве о государственной службе

Согласно той же ст. 11 ТК РФ трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы.

А вот специальной нормы о применении трудового законодательства к государственной службе не входящей ни в военную ни в гражданскую службу нет, в связи с чем, законы регулирующие прохождение этой службы рассматриваются как специальные к ТК РФ.

Определение совокупности признаков, характерных для указанного вида социальной деятельности в том или ином государстве или период времени позволяет выделять виды моделей государственной службы.

Изучение вопросов государственной службы возможно путем сопоставления различных моделей государственной службы. Однако данный подход предполагает четкое установление параметров, которые признаются существенными для конструирования той или иной модели и обязательными при сравнении. В качестве основных параметров моделей государственной службы можно выбирать разные критерии и их совокупность, например:

• во-первых, функции государственной службы (которые указывают на ее социальную направленность, т.е. назначение),
• во-вторых, структуру (какие должности и в каких организациях),
• в третьих, порядок прохождения (условия поступления, присвоения квалификационных разрядов, основания прекращения).

Соответственно, используя первый из перечисленных критериев Г.В. Атаманчук предложил выделить следующие модели государственной службы:

1. По структурному критерию, модель государственной службы ранее закрепленную в ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» можно было описать как «организационно – должностную», поскольку государственной службой признавалась деятельность только в государственных органах и на должностях государственной службы.

С принятием ФЗ «О системе государственной службы» можно говорить о частичном нормативном закреплении функционально-должностной модели государственной службы в России, когда государственной службой является исполнение определенных государственных функций, причем независимо от того, закреплены они в компетенции государственного органа или иной государственной организации. Главное, чтобы должность в государственной организации признавалась должностью государственной службы.

1. В зависимости от порядка поступления и прохождения государственной службы предлагают выделять модель, основанную на «концепции карьеры», ее можно назвать евро-континентальной, поскольку гражданин, однажды поступивший на государственную службу, на протяжении всей своей служебной деятельности продвигается по «служебной лестнице», и занять высокую должность государственной службы, минуя этот порядок, практически нельзя. А другая модель основана на «системе заслуг», ее можно обозначить как англо – американскую, то есть подбор и продвижение по государственной службе зависит в первую очередь от профессиональных и деловых качеств, а не от стажа государственной службы.

А. В. Рассохин* АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Рассматриваются актуальные вопросы реформирования государственной и муниципальной службы. Автор исследуют различные модели государственной и муниципальной службы на примере Франции, Германии, США, их достоинства и недостатки.

Ключевые слова: опыт зарубежных стран, задачи реформ государственной службы в разных странах, модели государственной службы, централизованная закрытая модель, относительно децентрализованная закрытая модель, относительно децентрализованная открытая модель, децентрализованная открытая модель, достоинства и характерные черты моделей Франции, Германии, США

Topical issues of reforming of the public and municipal service are considered. The author investigates various models of the public and municipal service on the example of France, Germany, the USA, its merits and demerits.

Key words: experience of foreign countries, the aims of civil service reforms in different countries, the model of public service, a centralized closed model, a decentralized model, a centralized open model, a decentralized open model, advantages and features of models in France, Germany, the United States

Анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие концепции реформирования и в какой мере могут быть применены на российской почве, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней «волны» реформирования государственной службы за рубежом пришлось на 90-е гг. ХХ в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляли реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Реформы государственной службы обычно обусловливались стремлением решить текущие проблемы страны и по возможности стратегические задачи - создать службу, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:

1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией;

2) достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

3) усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;

* Рассохин Анатолий Васильевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и практики управления Уральской государственной юридической академии, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заместитель председателя Правления - исполнительный директор Ассоциации «Уральский окружной ресурсный центр государственной и муниципальной службы» (Екатеринбург). Е-mail: [email protected].

4) «менеджеризация» государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракты на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;

5) расширение сферы проведения конкурсных экзаменов как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

6) сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США)1.

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них - Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы2. Ряд экспертов3 справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете это приводит к консервации имеющихся в стране недостатков под «прикрытием» проведенных реформ.

В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым принять открытую англосаксонскую модель (новый государственный менеджмент4), другие являются приверженцами закрытой модели, характерной для стран континентальной Европы. Каждая из этих моделей подразделяется еще на две в зависимости от формы государственного устройства, т. е. от того, в федеративном или унитарном государстве она применяется.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель (в федеративном государстве); относительно децентрализованная открытая модель (в унитарном государстве); децентрализованная открытая модель (в федеративном государстве)5.

1. Закрытая модель государственной гражданской службы

В соответствии с закрытой моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется:

1) субординационной организацией системы государственной службы, подробной нормативной регламентацией компетенции каждого уровня государственной службы;

2) «закрытой» системой подбора кадров на государственную гражданскую службу;

1 Старовойтов А. В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран. М., 2003.

2 Грекова Ж. В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс (опыт Великобритании и США в контексте российских реалий): автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2001.

3 Грекова Ж. В. Указ. соч.; Старовойтов А. В. Указ. соч.

4 Грекова Ж. В. Указ. соч.; Старовойтов А. В. Указ. соч.

Старовойтов А. В. Указ. соч.

3) высоким правовым и социальным статусом государственных служащих, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;

4) сложной процедурой увольнения государственных гражданских служащих.

1.1. Централизованная закрытая модель

Эту модель можно рассмотреть на примере Франции. Данная модель сформировалась в период Французской революции при Наполеоне I. Были провозглашены открытость государственной службы, служение общественным интересам, созданы система конкурсного отбора служащих, специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладала тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г.1 В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основной целью реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим разрешены забастовки, увольнение их стало возможным только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам закрытой модели государственной службы модели, сложившейся во Франции, присущи:

1) высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2) конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы;

3) элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

1.2. Относительно децентрализованная закрытая модель

На основе этой модели построена государственная гражданская служба Германии. Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957-1985 гг.2 К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в ред. от 3 декабря 1998 г.).

2 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор. М., 2003.

Характерные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

2) разграничение компетенции в системе организации государственной гражданской службы по уровням управления;

3) многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью;

4) высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника;

5) полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»1.

2. Открытая модель государственной гражданской службы

Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативно-правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

2.1. Относительно децентрализованная открытая модель

Такая модель действует в Великобритании. Масштабная реформа государственной службы2 началась с программного доклада Норткота - Тревельяна британскому парламенту в 1854 г. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих: администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 г. открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).

Программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели, а «дже-нералистов» - служащих с общим гуманитарным образованием.

В 1979 г. премьер-министр М. Тэтчер начала административную реформу3 с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 г. была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. С одной стороны, данная реформа позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны,

1 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор.

2 Старовойтов А. В. Указ. соч.; Грекова Ж. В. Указ. соч.

Старовойтов А. В. Указ. соч.

была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и «скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно1.

2.2. Децентрализованная открытая модель

Эта модель применяется в Соединенных Штатах Америки. В 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном «victor"s spoils system»2: должности получали представители победившей партии. Большую популярность в конце XIX - начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствии с Законом Пендлтона была разработана единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по «victor"s spoils system». Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г.: служащим было запрещено участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960-1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция к «политизации» государственной службы.

В 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет принятия принципов «merit system» («системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ3.

Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:

1) высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;

2) наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего;

3) высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);

4) дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие - высшие политические назначенцы, гражданские служащие - профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих.

1 Старовойтов А. В. Указ. соч.; Грекова Ж. В. Указ. соч.

2 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор.

Старовойтов А. В. Указ. соч.

В 1992 г. в США осуществлена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе чего в 1993 г. принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. В 1993-1999 гг. в США была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. Результатами реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17 %1.

С учетом исторических корней русской государственной службы, а также традиционной близости правовых систем России, Германии, Франции есть основания полагать, что для нашей страны оптимален вариант системы государственной службы континентального образца2 (стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) с использованием отдельных элементов англосаксонской модели (открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы.

1 Старовойтов А. В. Указ. соч.

2 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование.