Распоряжение имуществом казенного учреждения. Правовой режим имущества государственных и муниципальных учреждений

Согласно ст. 305 ГК РФ права, предусмотренные статьями 301 - 304 настоящего Кодекса, принадлежат также лицу, хотя и не являющемуся собственником, но владеющему имуществом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором. Это лицо имеет право на защиту его владения также против собственника.

Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 настоящего Кодекса (абзац второй п. 1 ст. 120 ГК РФ). Учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества (п. 1 ст. 296 ГК РФ).

Исходя из статьи 296 Гражданского кодекса, учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются имуществом с согласия собственника этого имущества.

В то же время согласно пункту 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества назначением этого имущества. «В случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества, указанное распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника. При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению» - Определение Верховного Суда РФ от 22.09.2014 N 303-ЭС14-2270 по делу N А51-33292/2012.

Согласно пункту 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение). Частное учреждение полностью или частично финансируется собственником его имущества. Частное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Имущество учреждения закрепляется за ним собственником на праве оперативного управления (статья 296 Кодекса).

Таким образом, частное учреждение финансируется создавшим его юридическим лицом, и последнее несет по долгам учреждения субсидиарную ответственность, право собственности на имущество учреждения сохраняется за его учредителем. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлениях (от 24.05.2011 N 17020/10, от 22.05.2012 N 16541/11 и от 16.07.2013 N 1567/13) неоднократно указывал на то, что создание и финансирование третейского суда одним из контрагентов по гражданско-правовому договору (или аффилированным с ним лицом) с одновременной возможностью рассмотрения споров, вытекающих из этого договора, в таком третейском суде свидетельствуют о нарушении гарантии объективной беспристрастности суда и, как следствие, справедливости рассмотрения спора в виде нарушения равноправия и автономии воли спорящих сторон. В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации право оперативного управления возникает на основании акта собственника о закреплении имущества за учреждением, а также в результате приобретения учреждением имущества по договору или иному основанию. Поскольку в федеральном законе, в частности статьях 296, 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющих права и обязанности собственника и учреждения в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении, не предусмотрено сохранение обязанности собственника по содержанию переданного в оперативное управление имущества, следует признать правомерным, что собственник, передав во владение на праве оперативного управления учреждению имущество, возлагает на него и обязанности по его содержанию.

Статья 294. Право хозяйственного ведения

Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.

Статья 295. Права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении

1. Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

2. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.

Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Статья 296. Право оперативного управления

(ст.296 в ред. Федерального закона от 03.11.2006 N 175-ФЗ)

1. Учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ)

2. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное казенным предприятием или учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению. (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ)

Статья 297. Распоряжение имуществом казенного предприятия

1. Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

2. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.

Статья 298. Распоряжение имуществом учреждения

(в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ)

1. Частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.

Частное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения.

2. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.

3. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

4. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 299. Приобретение и прекращение права хозяйственного ведения и права оперативного управления

1. Право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

2. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия или учреждения, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ)

3. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника.

Статья 300. Сохранение прав на имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику

1. При переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.

2. При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.

Новая редакция Ст. 298 ГК РФ

Комментарий к Ст. 298 ГК РФ

Юридическая природа права учреждения на доходы. Многие из современных исследователей (Ю.К. Толстой, В.А. Плетнев и др.) считают, что право учреждения на доходы - это особое вещное право (но в любом случае не право собственности). В то же время Е.А. Сухановым высказывается мнение, что данное право учреждения является разновидностью вещных прав, прямо поименованных в п. 1 ст. 216 ГК - это или "суженное" право хозяйственного ведения, или "расширенное" право оперативного управления.

Другой комментарий к Ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации

1. В составе имущества, имеющегося у учреждения на праве оперативного управления, выделяется имущество, приобретенное за счет средств, выделенных собственником по смете, и имущество, полученное за счет средств от самостоятельной деятельности учреждения.

Имущество, полученное от собственника или приобретенное за счет полученных от него средств, не может быть предметом отчуждения или иных сделок по распоряжению имуществом, даже если собственник дал на это согласие.

Если собственник считает, что имущество не используется или используется не по назначению, он вправе изъять его и распорядиться им по своему усмотрению. Но санкционировать распоряжение этим имуществом учреждением, равно как и предписывать учреждению определенный порядок распоряжения имуществом, собственник не может.

2. Закон об образовании предусматривает право образовательного учреждения выступить в качестве арендодателя в отношении закрепленного за ним имущества.

3. Имущество, приобретенное за счет средств от самостоятельной деятельности учреждения, поскольку такая деятельность разрешена учредительными документами, поступает в самостоятельное распоряжение учреждения.

Судебная практика признает, что имущественной базой ответственности учреждения по своим обязательствам независимо от того, возникли ли эти обязательства по основаниям, связанным с его основной деятельностью (например, образовательной), или в связи с дополнительной деятельностью, приносящей доходы, является все имущество учреждения, в том числе полученные доходы. И лишь при отсутствии средств возникает субсидиарная ответственность учредителя в порядке ст. 120 ГК.

Болдырев Владимир Анатольевич, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, доктор юридических наук.

Приводятся основные точки зрения относительно места самостоятельного распоряжения имуществом учреждения в системе субъективных прав. Делается вывод, что самостоятельное распоряжение имуществом осуществляется в рамках субъективного права оперативного управления. В основу данного заключения положено толкование нормы закона о приобретении права оперативного управления, а также аргумент практического характера - необходимость регистрации прав на недвижимое имущество без усложнения процедуры проверкой источников доходов, на которые приобретается соответствующее имущество.

Ключевые слова: учреждение, самостоятельное распоряжение, оперативное управление, хозяйственное ведение, вещное право, собственность.

Independent disposition of property of the institution

Boldy"rev Vladimir Anatol"evich, professor, Chair of Civil-Law Disciplines, Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russian, doctor of juridical sciences.

Provides the basic points of view regarding the place of self-disposal of the property of institutions in the system of subjective rights. It is concluded that the independent disposal of property is conducted in the framework of the subjective right of operational management. Based on this conclusion, it is the interpretation of norms of the law on the acquisition of right of operational management, as well as the argument of a practical nature, the necessity of registration of rights to immovable property without complicating the procedure verification of the sources of income that is purchased for the relevant property.

Key words: institution, independent disposal, operational management, economic management, property law, property.

Имущество, находящееся во владении учреждения и приобретенное за счет средств от приносящей доход деятельности, подчиняется особому правовому режиму, исключающему для собственника возможность изымать его и фактически не ограничивающему возможность распоряжаться им самостоятельно.

Данная правовая категория возникла в условиях отечественной действительности на пике развития учения о механизме свободного рынка. Ее появление стало следствием необходимости найти разумный компромисс между существованием государственного сектора экономики, обслуживающего общественные интересы и дающего работу большинству населения, и необходимостью регулирования отношений на основе рыночных механизмов, предполагающих свободу и оперативность принятия экономических решений, в том числе решений о распоряжении имуществом хозяйствующего субъекта.

Законодатель говорит о самостоятельном распоряжении "средствами" (несомненно, денежными средствами), полученными от приносящей доход деятельности, характеризуя правовое положение частных, бюджетных и автономных учреждений (ст. 298 ГК РФ). Доходы, полученные казенным учреждением от приносящей доход деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 4 ст. 298 ГК РФ), следовательно, говорить о самостоятельном распоряжении ими нельзя вообще. Относительно средств, полученных бюджетным или автономным учреждением от деятельности, приносящей доход, необходимо заметить, что они находятся в более свободном распоряжении, чем средства, полученные от собственника, во всяком случае, по направлениям использования таких средств законодатель не ставит жестких границ. Вместе с тем Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" <1>, а для бюджетных учреждений еще и Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <2>, установлен ряд процедурных особенностей заключения соответствующих договоров.

<1> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4571.
<2> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.

Распоряжение иным (кроме денежных средств) имуществом государственными и муниципальными учреждениями, когда оно приобретено от приносящей доход деятельности, подчиняется разным правилам для бюджетных и автономных учреждений. Анализ незначительно отличающихся по содержанию норм ст. 298 ГК РФ о распоряжении имуществом с согласия собственника дает основания утверждать, что автономные учреждения распоряжаются любым имуществом, приобретенным за счет средств от приносящей доходы деятельности, самостоятельно, а бюджетные, если речь идет о недвижимости, приобретенной за счет доходов от разрешенной деятельности, - только с согласия собственника. Наблюдается близость правового положения частного и автономного учреждений, которые не стеснены в самостоятельном распоряжении имуществом, приобретенным за счет средств от приносящей доход деятельности (п. 1 ст. 298 ГК РФ).

Можно ли говорить о праве самостоятельного распоряжения как о праве оперативного управления с наиболее полным содержанием правомочий, или это некое отдельное, самостоятельное "право самостоятельного распоряжения"? В практической плоскости вопрос можно поставить так: может ли орган, регистрирующий право на недвижимое имущество, записать в реестре и свидетельстве о праве: "вид права: право самостоятельного распоряжения"?

Арбитражное правосудие не дает оснований для рассмотрения права самостоятельного распоряжения как отдельного титула: к примеру, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа сделал вывод о ст. 298 ГК РФ, что ее "норма не предусматривает нового вида вещного права - права самостоятельного распоряжения, а лишь позволяет приобретать имущество и учитывать его на отдельном балансе" <3>. Что точно - если имущество поступает "в самостоятельное распоряжение" учреждения, говорить о появлении права собственности недопустимо.

<3> Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14 марта 2007 г. N Ф04-1000/2007 (32022-А70-24) по делу N А70-6931/8-2006 [Электр. ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

Пленумом ВАС РФ в акте толкования закона используется категория "право самостоятельного распоряжения имуществом", при этом специально подчеркивается, что речь не идет о праве собственности <4>. Вопрос о том, является ли самостоятельное распоряжение владельческим титулом, или это разновидность оперативного управления, остался без прямого ответа органа, компетентного давать разъяснения по вопросам арбитражного правоприменения. По всей видимости, в данном случае можно говорить о "квалифицированном молчании" толкователя закона.

<4> Пункт 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

Как нам видится, Пленум ВАС РФ исходил из понимания права самостоятельного распоряжения доходами (имуществом) учреждения как разновидности права оперативного управления. В абз. 4 п. 2 Постановления от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" <5> им было указано, что установление нормами бюджетного законодательства особого (на лицевых счетах казначейства) порядка учета доходов, полученных от приносящей доход деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного на них имущества.

<5> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

В юридической литературе к проблеме места самостоятельного распоряжения в системе субъективных прав имеются разные подходы.

Некоторые специалисты, например З.А. Ахметьянова <6>, М.В. Токмовцева <7>, В. Царев <8>, Л.В. Щенникова <9>, говорят об особом титуле - "праве самостоятельного распоряжения". И.В. Ершова <10> и Ю.Г. Лескова <11> даже предлагают озаглавить главу 19 ГК РФ "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право самостоятельного распоряжения". На самостоятельный характер данного права указывает Н.Н. Аверченко, называя его "правом учреждения на самостоятельное распоряжение доходами, полученными от не запрещенной учредительными документами коммерческой деятельности, а также имуществом, приобретенным на эти доходы" <12>.

<6>
<7>
<8>
<9>
<10>
<11>
<12> Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева. М.: ТК Велби, 2008. Т. 1. С. 603.

Вместе с тем В. Царев обращает внимание на проблему практического характера, вытекающую из отношения к самостоятельному распоряжению как к отдельному виду субъективных прав: "В случае, когда в самостоятельное распоряжение учреждения поступает объект недвижимости, данное право подлежит государственной регистрации как соответствующее право на недвижимое имущество. Однако на сегодняшний день ни ГК РФ (п. 1 ст. 131), ни другие законодательные акты не содержат соответствующего указания на необходимость осуществления государственной регистрации права самостоятельного распоряжения недвижимым имуществом учреждения" <13>.

<13> Царев В. Указ. соч. С. 112.

К.П. Кряжевских отождествляет право самостоятельного распоряжения, принадлежащее учреждениям, с субъективным правом унитарного предприятия - хозяйственным ведением <14>.

<14> Кряжевских К.П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения по российскому гражданскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.

Анализируя различные точки зрения на названное правовое явление, Б.М. Гонгало отмечает отсутствие четкости в формулировке ст. 298 ГК РФ о распоряжении имуществом учреждения <15>. Е.А. Суханов считает, что "такое имущество принадлежит учреждению на самостоятельном вещном праве, не являющемся правом оперативного управления" <16>, при этом автор не дает какого-либо наименования такому праву. Близкую позицию занимает В.В. Ровный, и он указывает: "...некое право на самостоятельное распоряжение доходами от собственной доходной (предпринимательской)... не является ни правом собственности, ни правом хозяйственного ведения, ни правом оперативного управления" <17>.

КонсультантПлюс: примечание.

<15>
<16>
<17> Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева. Т. 1. С. 195 - 196.

Д.В. Петров отмечает: "Право самостоятельного распоряжения некоторым имуществом учреждения является правомочием в рамках права оперативного управления" <18>. Е.Н. Семенова, считая, что правомочие самостоятельного распоряжения осуществляется в рамках права оперативного управления, предлагает учитывать соответствующее имущество на едином балансе, но с выделением счетов <19>. А.Я. Сугак считает, что "право самостоятельного распоряжения доходами от предпринимательской деятельности учреждений является вариантом права оперативного управления" <20>. Аналогичную по своей сути позицию занимает Р.А. Юнусов <21>.

<18>
<19>
<20>
<21> Юнусов Р.А. Право оперативного управления имуществом юридических лиц в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10.

Д.В. Сараев предлагает исключить упоминание о праве самостоятельного распоряжения из законодательства вообще и распространить на соответствующее имущество режим оперативного управления <22>. Впрочем, следует заметить, что законодатель и сегодня говорит о "самостоятельном распоряжении" имуществом, а не о "праве самостоятельного распоряжения".

<22> Сараев Д.В. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц (по гражданскому законодательству Российской Федерации): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 8.

Ю.Н. Андреев считает необходимым ограничиться выводом отрицательного характера, согласно которому "сомнительно будет считать государственное (муниципальное) учреждение собственником имущества, полученного в результате деятельности, прописанной в п. 3 ст. 298 ГК" <23>, а также указанием на то, что "законодатель еще не нашел границы гармоничного сосуществования права оперативного управления и права самостоятельного распоряжения имуществом" <24>. Впрочем, нельзя не согласиться с автором, которому "одна из причин появления у учреждений права самостоятельного распоряжения доходами и имуществом в рамках п. 2 ст. 298 ГК видится в неудовлетворительном финансировании учредителем (публично-правовым образованием) целевой (публичной) деятельности созданного им учреждения" <25>.

<23>
<24> Андреев Ю.Н. Указ. соч. С. 193.
<25> Там же. С. 192.

Влияние здесь наблюдается следующее: руководитель недофинансируемого учреждения получает (в виде стимула к рациональному использованию имущества и иного "коммерческого потенциала" учреждения) расширение компетенции по распоряжению частью имущества учреждения.

Зависимость такова: практика недофинансирования учреждений со стороны собственников является причиной допущения возможности осуществлять приносящую доход деятельность, а самостоятельное распоряжение имуществом служит стимулом к экономической эффективности и увеличению числа случаев реализации права на занятие деятельностью, приносящей доход.

Если говорить о радикальной новации кодифицированного гражданского законодательства и при этом исходить из необходимости сохранения самостоятельного распоряжения как такового (что далеко не бесспорно), вряд ли можно предполагать, что "самостоятельное распоряжение" может стать наименованием титула. Объяснение этому простое: распоряжение - это одно из правомочий в составе права собственности. Понятно, что в составе права собственности оно является "самостоятельным".

В соответствии с п. 2 ст. 299 ГК РФ плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, полученное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Следовательно, наименование права, возникшего на доходы, - "право оперативного управления".

Конечно, то имущественное право, которое возникает у частных, автономных и бюджетных учреждений на вещи, приобретенные в результате приносящей доход деятельности, отличается по своему содержанию от права оперативного управления на имущество, полученное от собственника и приобретенное за счет средств финансирования. Другое дело, что придумывать название такому праву, перегружая и без того изобилующие терминами нормативные правовые акты, не следует. Такое право необходимо также называть правом оперативного управления. Действительно, даже право собственности может быть ограничено чьими-то вещными или обязательственными правами, а может быть вообще "голым", например при аресте имущества с его изъятием у собственника.

Отдельный учет той или иной части имущества юридического лица, в том числе имущества, приобретенного учреждением от приносящей доход деятельности, не требует параллельного терминологического обособления при определении этой части имущества. Более того, такое обособление является лишним по причинам доказательственного, процедурного характера.

Если предположить, что существует отдельное "право самостоятельного распоряжения имуществом" учреждения, то следует признать, что применительно к недвижимости его придется регистрировать, делая соответствующую запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Тогда органу, производящему регистрацию, придется давать оценку финансовой деятельности организации, подавшей документы с целью регистрации права, определять источники, за счет которых это имущество приобретено. Такой финансовый анализ - процедура не только сложная, но и выходящая за рамки функций регистрирующего органа. Это обстоятельство является веским практическим аргументом в пользу рассмотрения права самостоятельного распоряжения имуществом учреждения как права оперативного управления, с ремаркой теоретического характера: "особого рода".

ЛИТЕРАТУРА

Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2005. С. 194.
Ахметьянова З.А. Вещное право: Учебник. М.: Статут, 2011. С. 211.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Б.М. Гонгало "Учение об обеспечении обязательств. Вопросы теории и практики" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2004.

Гонгало Б.М. Учение об обеспечении обязательств. М.: Статут, 2002. С. 142.
Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева. М.: ТК Велби, 2008. Т. 1. С. 603.
Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 12.
Кряжевских К.П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения по российскому гражданскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.
Лескова Ю.Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2007. С. 6.
Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления в системе вещных прав: Дис. ... канд. юрид. наук. С. 13.
Сараев Д.В. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц (по гражданскому законодательству Российской Федерации): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 8.
Семенова Е.Н. Право оперативного управления в условиях рыночной экономики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14 - 15.
Сугак А.Я. Правовой режим имущества, закрепленного на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами: на примере г. Москвы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 11.
Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 123.
Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 22.
Царев В. Право самостоятельного распоряжения доходами и имуществом учреждений // Хозяйство и право. 2009. N 7. С. 111.
Щенникова Л.В. Вещное право: Учеб. пособие. М.: Юрист, 2006. С. 114.
Юнусов Р.А. Право оперативного управления имуществом юридических лиц в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10.

Проведем обзор и анализ правовых условий, определяющих и влияющих на решение таких вопросов, как право собственности на имущество бюджетных учреждений, использование учреждением имущества, изъятие имущества учредителем, особенности пользования и распоряжения земельным участком, списание имущества, пределы самостоятельности учреждения в распоряжении имуществом, продажа и сдача имущества в аренду.

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ИМУЩЕСТВО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ.

Следует помнить о двух основополагающих условиях: в соответствии с федеральным законодательством собственником любого имущества бюджетного учреждения является его учредитель (РФ, субъект РФ или муниципальное образование) и любое имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним собственником этого имущества на праве оперативного управления.

А потому необходимо отдавать себе отчет в том, что никакого разделения имущества бюджетного учреждения на государственное (муниципальное) и некое «собственное, негосударственное (немуниципальное)» не может быть в принципе, как не может быть у бюджетного учреждения какого-то имущества, которое не закреплено за ним на праве оперативного управления. Это обстоятельство определяет ответы на многие вопросы, которые возникают у учреждений по поводу того, как они могут распоряжаться своим имуществом.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИМУЩЕСТВА БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ.

Согласно гражданскому законодательству использовать любое имущество бюджетное учреждение может только в соответствии с целями своей деятельности (ч. 1 ст. 296 ГК РФ).

Целями деятельности (создания) бюджетного учреждения считается выполнение работ и (или) оказание услуг для обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и в иных сферах (ч. 1 ст. 9.2 Закона об НКО). Данные полномочия установлены в федеральном законодательстве.

Таким образом, любое использование учреждением своего имущества (и, опять же, любого имущества независимо от источника его появления) будет считаться неправомерным, если это использование не будет осуществляться ради реализации того или иного установленного полномочия учредителя бюджетного учреждения (РФ, субъекта РФ, муниципального образования). Например, если помещение пищеблока и кухонное оборудование государственного дома-интерната для престарелых и инвалидов субъекта РФ будет использоваться учреждением для изготовления на продажу населению пищевых полуфабрикатов, то подобное использование имущества не может быть соотнесено ни с одним из установленных в настоящий момент полномочий органов государственной власти субъекта РФ (у субъектов РФ нет полномочия по организации на территории региона розничной торговли продуктами питания для населения).

ИЗЪЯТИЕ ИМУЩЕСТВА У БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ.

Собственник имущества вправе изъять у бюджетного учреждения излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества (ч. 2 ст. 296 ГК РФ).

На первый взгляд речь здесь идет об имуществе, которое бюджетное учреждение приобрело за счет средств, полученных от оказания платных услуг или выполнения платных работ. Но это не так, поскольку любое имущество учреждения принадлежит данному собственнику (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) и закрепляется за учреждением на праве оперативного управления (см. выше) – оно фактически тоже относится к имуществу, которое может быть изъято у учреждения его учредителем (собственником имущества), если он сочтет, что данное имущество является для учреждения излишним, не используется или используется не по назначению (например, не в рамках реализации полномочий учредителя).

Порядок изъятия имущества устанавливается в нормативных правовых актах, регулирующих управление и распоряжение имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, муниципалитета).

Например, в Кировской области принятие решения об изъятии имущества, закрепленного за областными государственными учреждениями на праве оперативного управления, возложено на областной орган по управлению государственной собственностью. Это решение должно приниматься с учетом мнения соответствующего органа исполнительной власти отраслевой компетенции (государственного органа, выполняющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения). Но примечательно, что больше никаких правил здесь не установлено и ссылок ни на какие иные подзаконные нормативные правовые акты не дается. Вообще довольно часто встречаются ситуации, когда правила очень лаконичные – например, в Ленинградской области они ограничиваются только тем, что решение о таком изъятии принимается областным правительством.

Но правила могут быть прописаны и более подробно. Например, в г. Ангарске (Иркутская область), где решение тоже принимает соответствующий орган городской администрации (Комитет по управлению муниципальным имуществом Администрации Ангарского городского округа), правила изъятия имущества прописаны сравнительно подробно и заключаются в следующем:

1. Излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество изымается из оперативного управления муниципального учреждения по распоряжению комитета с момента поступления заявления от учреждения или с момента выявления неиспользуемого или используемого не по назначению имущества.

2. Изъятое имущество должно быть передано учреждением и принято комитетом по акту приема-передачи. Это имущество после прекращения на него права оперативного управления поступает в состав муниципальной казны.

3. Прекращение права оперативного управления учреждения на недвижимое имущество подлежит госрегистрации.

4. Оплата расходов на подготовку документов для госрегистрации, оплата госпошлины за проведение регистрации, а также представление документов в соответствующий орган осуществляются учреждением.

5. Учреждение обязано представить в комитет копию документа, выданного регистрирующим органом и подтверждающего прекращение права оперативного управления на недвижимое имущество, не позднее одного месяца со дня подписания акта приема-передачи недвижимого имущества.

В Хабаровске при выявлении излишнего, неиспользуемого или неиспользуемого не по назначению имущества дается определенный срок на устранение проблемы – до принятия решения об изъятии имущества у учреждения Департамент муниципальной собственности не позднее 10 дней со дня обнаружения такого имущества направляет в отраслевое структурное подразделение городской администрации и учреждению требование о принятии мер по устранению нарушений. Требование подлежит рассмотрению в течение 10 дней со дня его получения, решение же об изъятии имущества принимается департаментом и оформляется его распоряжением не позднее одного месяца со дня выявления указанных нарушений в случае неустранения учреждением этих нарушений.

А вот в Темрюкском районе Краснодарского края порядок изъятия у муниципальных учреждений имущества напоминает процедуру строгих следственных действий и состоит из таких этапов:

1. Выявление излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за учреждением, осуществляется в процессе проведения администрацией муниципального образования соответствующих контрольных мероприятий.

2. В случае выявления названного имущества в акте, составляемом по окончании проверки, указывается следующая информация:

соответствие фактического наличия объектов и их характеристик учетным данным реестра муниципальной собственности муниципального образования и данным бухотчетности;
вид выявленного имущества, его технические характеристики и индивидуализирующие признаки (площадь, количество этажей, объем, мощность, номера силовых агрегатов и узлов, инвентарный номер и т. д.);
период неиспользования или использования не по назначению учреждением имущества (с указанием способа использования);
расходы учреждения, связанные с неиспользованием или использованием не по назначению имущества;
причины неиспользования или использования не по назначению учреждением имущества;
предложения по повышению эффективности использования имущества;
срок, предлагаемый для устранения выявленных нарушений.

3. В ходе проведения контрольных мероприятий разрешается фото- и видеосъемка имущества.

4. Руководитель учреждения либо уполномоченное им должностное лицо обязан присутствовать при проведении контрольных мероприятий и составлении акта, а также давать пояснения о причинах неиспользования или использования не по назначению имущества.

5. При непринятии учреждением в установленный срок мер по устранению выявленных нарушений администрация муниципального образования готовит предложения о соответствующих мерах воздействия (расторжение трудового договора с руководителем, реорганизация юрлица, направление материалов в правоохранительные органы и др.).

6. Решение об изъятии имущества из оперативного управления учреждения принимается главой муниципального образования в форме постановления, где указываются причины изъятия имущества, а также определяются виды его дальнейшего использования.

7. Не допускается изъятие у учреждения закрепленного за ним имущества, если это приведет или может привести к невозможности осуществления учреждением уставных функций (управленческих, социально-культурных или пр.).

КАКОЕ ИМУЩЕСТВО СЧИТАЕТСЯ ИЗЛИШНИМ, НЕИСПОЛЬЗУЕМЫМ ИЛИ ИСПОЛЬЗУЕМЫМ НЕ ПО НАЗНАЧЕНИЮ?

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о том, какое же имущество в этих нормативных правовых актах считается излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению, хотя вообще такие определения можно встретить нечасто (как правило, они остаются без уточнений).

Например, в Новосибирской области используются следующие определения:

излишнее имущество – закрепленное на праве оперативного управления либо приобретенное за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества, сверх того имущества, без которого учреждение не может осуществлять свою уставную деятельность;
неиспользуемое имущество – закрепленное на праве оперативного управления либо приобретенное за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества, и не задействованное в уставной деятельности учреждения;
используемое не по назначению имущество – закрепленное на праве оперативного управления либо приобретенное за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества, и используемое не в соответствии с уставной деятельностью учреждения.

Обратим внимание, что в данном случае все соотносится с уставной деятельностью учреждения. Вместе с тем на практике ситуации, когда в уставах бюджетных учреждений в нарушение федерального законодательства прописывается деятельность, которая не соответствует целям деятельности учреждений (установленным полномочиям учредителей) – не такая уж и большая редкость. Поэтому если ориентироваться только на устав, то может возникнуть ситуация, когда учреждение использует имущество не в соответствии с указанными целями, но используемым не по назначению такое имущество считаться не будет, если названная деятельность попала в устав учреждения«по недосмотру».

РАСПОРЯЖЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЕМ ИМУЩЕСТВОМ БЕЗ СОГЛАСИЯ СОБСТВЕННИКА.

Также отметим, что иногда основанием для изъятия имущества у учреждения может быть установленный факт самостоятельного распоряжения учреждением имуществом в тех случаях, когда в соответствии с законодательством учреждение для этого должно предварительно получить согласие собственника имущества (учредителя). Например, данное основание среди прочих установлено в г. Кировске (Мурманская область), причем осуществление изъятия здесь определено не как право собственника имущества, а как его обязанность.

ИЗЪЯТИЕ ИМУЩЕСТВА ПО ИНИЦИАТИВЕ УЧРЕЖДЕНИЙ.

Вместе с тем изъятие излишнего и неиспользуемого имущества может происходить по доброй воле и даже инициативе самих учреждений. Например, если ненужное имущество трудно выгодно сдать в аренду, то даже когда затраты на его содержание покрывает учредитель, административные заботы по его содержанию тоже могут быть обременительными.

Процедура данного изъятия тоже может устанавливаться в соответствующих нормативных правовых актах. Например, в Красноярском крае она заключается в следующем:

1. Учреждение, заинтересованное в изъятии закрепленного за ним имущества, подает в краевое агентство по управлению госимуществом соответствующее заявление, в котором в числе прочего должны содержаться:

перечень объектов недвижимого (за исключением земельных участков) и (или) движимого имущества, подлежащего изъятию с указанием их характеристик (вид, назначение, технические характеристики, балансовая стоимость, для недвижимого имущества – местонахождение);
причины изъятия имущества (является излишним, не используется, используется не по назначению);
техническое состояние имущества;
предложение о дальнейшем использовании имущества.

2. К заявлению прилагается ряд документов (в том числе согласие учредителя на изъятие).

3. В течение одного месяца со дня поступления заявления агентство принимает одно из решений: изъять имущество, отказать в изъятии имущества, доработать заявление и (или) прилагаемые к нему документы.

4. Решение об изъятии имущества оформляется в виде приказа агентства. В трехдневный срок со дня издания приказа его заверенная копия направляется учреждению и учредителю.

5. Иные решения агентства оформляются в виде письма, которое в трехдневный срок со дня подписания направляется в учреждение.

6. Основания для отказа в изъятии имущества:

изъятие имущества лишит учреждение возможности осуществлять его уставную деятельность;
неудовлетворительное техническое состояние имущества;
выявление нарушений использования по назначению и сохранности имущества, требующих устранения их учреждением;
отсутствие заявления краевого государственного учреждения или унитарного предприятия о предоставлении им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления имущества, подлежащего изъятию, в случае, если изъятие имущества предлагается для последующего предоставления иному краевому госучреждению или унитарному предприятию.

* * *

Вопросы, связанные с распоряжением бюджетным учреждением имуществом, занимают важное место в практике деятельности этих учреждений. Ведь имущество, с одной стороны, может быть источником получения учреждением дополнительных доходов, а с другой – обременяющей статьей расходов. Также содержание имущества и управление им налагает серьезную ответственность на руководителей учреждений. Кроме того, законодательные нормы, касающиеся имущественных вопросов, отличаются заметными противоречиями.

В следующем номере журнала «Руководитель бюджетной организации» – продолжение статьи.

Руководитель бюджетной организации, №2, 2017 год