В процессе изучения вопросов, посвященных административному праву, студенты должны понять специфику общественных отношений, регулируемых данной отраслью права. Административное право имеет свой объект регулирования, который состоит из трех основных составляющих: 1) специфических управленческих отношений, которые складываются в процессе деятельности органов государственной власти; 2) управленческих отношений органов местного самоуправления; 3) отношений, реализуемых общественными объединениями в части осуществления государственных функций. Таким образом, административное право представляет собой совокупность норм, установленных или санкционированных государством, следовательно, эта отрасль права относится к публичным правовым отношениям. Выполнение административных норм обеспечивается силой государственного принуждения в целях регулирования деятельности органов государственного управления, исполнительных органов власти, а также негосударственных органов, связанных с управлением. Государственное управление является основным видом государственной деятельности.
Источниками административного права выступают Конституция РФ, конституции субъектов в составе России, уставы субъектов РФ, конституционные законы, кодексы, федеральные законы и законы субъектов РФ, постановления палат Федерального собрания, постановления органов представительной власти субъектов РФ, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, аналогичные акты на уровне субъектов РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, государственного управления и аналогичных органов субъектов РФ, решения органов местного самоуправления.
Понимание источников административного права приводит к правильному выводу о том, что административно-правовые нормы содержатся в различных по значению и характеру нормативно-правовых актах и могут быть либо посвящены непосредственно управлению, либо размещаться в нормативных актах других отраслей права. Кодифицированных документов по административному праву немного. Кодифицирован фактически лишь институт административной ответственности. Это Кодекс об административных правонарушениях РФ, вступивший в действие на территории России с 01 июля 2002 года. Остальные источники административного права РФ - законы и подзаконные акты - являются достаточно мобильными, так как регулируют быстро изменяющиеся отношения в сфере организации общественной жизни.
Самым существенным назначением административного права является то, что оно регулирует деятельность органов государственного управления. К ним относятся государственные органы исполнительной власти, муниципальные органы местного самоуправления, предприятия, социально-культурные учреждения. В этих органах и учреждениях работают либо лица, занимающие должности внутреннего управления, либо лица, обладающие статусом государственного или муниципального служащего. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» выделяет три главных вида государственной службы: государственная гражданская служба, государственная военная служба и государственная правоохранительная служба.
Государственная служба подразделяется на Федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. Этот вид административной деятельности, естественным образом сопряженный с другими видами права, включает в себя два основных вида: гражданскую государственную службу (непосредственно в государственных органах) и милитаризованную (военную, службу в органах внутренних дел, таможенных органах, МЧС и пр.). Следует знать основные подразделения государственных должностей категорий «А» и «Б», иметь представление о правах и обязанностях государственных служащих.
Система административного права
— внутреннее устройство этой правовой отрасли, отражает последовательное размещение и взаимосвязь ее структурных элементов (частей) — подотраслей права и правовых институтов, состоящие из определенных совокупностей однородных норм.
Л.С. Бельский — выделяет в этой системе такие подотрасли, как управленческое право, полицейское право и право административной юстиции.
Однако предложенная дифференциация является спорной. В частности, юрисдикционной (т.е. фактически полицейской) деятельности в сфере ГУ занимаются не только ОВД, но и различные другие ОВВ (должностные лица), а также ОМС. Более того, применение принудительного действия норм права (что опять же связано с полицейской деятельностью) является органической функцией ГУ, поэтому не должно уходить от управления. Итак, такое разделение системы АП противоречивый характер и требует дальнейшего изучения.
Существуют другие критерии внутренней дифференциации системы АП: а институциональный, отраслевой, процессуальный (т.е. разделение норм АП на материальные и процессуальные). Деление на отрасли и институты в определенной мере условным. Ведь АП, как и право в целом, является целостной материей, каждый элемент которой неотделим от других. Поэтому одни и те же нормы могут одновременно касаться различных правовых институтов или подотраслей административного права.
Традиционно главным критерием объединения административно — правовых норм и их распределения по структурным частям является предмет правового регулирования. Согласно построена система предусматривает выделение правовых институтов, объединяемых в общую и особенную части АП.
К общей части административного права относят нормы (в том числе правовые принципы), действующих во всех сферах организации и функционирования публичного управления. То есть она объединяет наиболее типичное, общее в правовом регулировании указанной сферы.
Общая часть объединяет нормы, регулирующие:
— принципы государственного управления;
— правовое положение субъектов АП (граждан, ОВВ, ОМС, ОП, предприятий, учреждений, организаций);
— государственной службе;
— формы и методы управленческой деятельности;
— административное принуждение;
-средства обеспечения законности в государственном управлении;
— административный процесс, включая административное судопроизводство.
Особенную часть административного права образуют нормы, регулирующие конкретные сферы и области управленческой деятельности. Иногда говорят еще о специальную часть, под которой понимают, например, нормы, регулирующие осуществление административной деятельности ОВД.
Особенная часть АП содержит нормы, регулирующие:
— управления экономикой, промышленностью, агропромышленным комплексом;
— управления в социально — культурной сфере (образование, наука и т.д.);
— управления в сфере административно — политической деятельности (внутренние дела, юстиция, внешние отношения и т.п.);
— межотраслевое управление (статистика, стандартизация, ценообразование и т.д.).
Содержание общей и особенной частей АП составляет органическое целое. Нормы общей части применяются ко всем институтам особенной части. Например, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления и действие правовых актов управления, реализуются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов управления во всех сферах социально — культурного строительства с учетом их специфики.
Источники АП — внешние формы установления и выражения административно — правовых норм — акты правотворчества государственных органов и организаций, ОМС, принятые в пределах их установленной законодательством компетенции, а также: международные соглашения (договоры) и международно — правовые акты, ратифицированные Украиной.
Особенности:
— разнообразие и численность
— благоустройство:
— Все они основываются на нормах Конституции и законов Украины, которые имеют высшую юридическую силу;
— Нормативные акты высших ОВВ является юридической базой для актов, принимаемых ОВВ низшего уровня;
— Акты ЦОИВ имеют больший масштаб действия, чем аналогичные акты низших органов;
— Нормативные акты отраслевого (ведомственного) характера базируются на источниках общегосударственного характера.
Постановления ВРУ имеют организационно — правовой характер и по юридической силе является следующим после законов уровнем. Эти акты бывают двух видов.
Во-первых, с их помощью парламент может решать неотложные вопросы руководства государством, отнесенных к его компетенции, но не урегулированы в законах. Например, Постановление от 15.08.1997 г. « Об информации КМУ о ситуации в сельском хозяйстве и неотложных мерах по государственной поддержке агропромышленного комплекса».
Во-вторых, парламент постановлениями вводит в действие новые законы, отменяет и изменяет устаревшие. Подобные акты основном не содержат правовых норм, является нормативно — вспомогательными. Но учитывая их правотворческое значения, а также на то, что они действуют неоднократно — в течение существования главного акта (закона), их также следует относить к источникам права.
Указы Президента Украины — акты главы государства, издаются в пределах его полномочий на основе и во исполнение Конституции и законов Украины.
Акты КМУ, имеющие нормативный характер, называются постановлениями. Постановления правительства принимаются коллегиально на его заседаниях. Этими актами конкретизируются положения законов Украины и указов Президента Украины, в том числе по вопросам, которые являются предметом административно — правового регулирования.
Кроме того, Кабинет Министров самостоятельно принимает решения, касающиеся вопросов государственного управления, отнесенных к его компетенции. Ими, как и актами Президента, регулируются организация и деятельность центральных и местных органов исполнительной власти, вопросы управления в сферах экономического, социально-культурного развития, административно — политической деятельности.
Постановлениями правительства утверждаются уставы, положение, правила, инструкции и некоторые другие акты, содержащие административно — правовые нормы.
Приказы министерств и других ЦОИВ — акты ведомственного (отраслевого) характера, которые выдаются министром, руководителем иного ЦОИВ в одностороннем порядке. Приказы могут иметь отраслевой или межотраслевой характер. Иногда центральные органы исполнительной власти издают совместные акты.
Нормативно-правовые акты ВР и СМ АРК. Верховная Рада АРК принимает Конституцию АРК, которая утверждается ВРУ, и другие нормативно — правовые акты в форме решений и постановлений. Актами ВР АРК может осуществляться самостоятельное административно — правовое регулирование по подлежащих его ведению вопросам: сельского хозяйства, лесов; мелиорации и карьеров; общественных работ, ремесел и промыслов благотворительной деятельности; курортно — рекреационной сферы и некоторых других. Нормативно-правовыми актами СМ АРК являются постановления, которые могут приниматься по вопросам развития в регионе экономики, социальной сферы …
Акты МДА — распоряжение их председателей принимаются в одностороннем порядке и являются обязательными для выполнения на соответствующей территории (область, город, район) всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами. Руководители управлений, отделов и других структурных подразделений МДА издают приказы, которые в некоторых случаях также могут иметь нормативный характер и являются обязательными для определенного круга предприятий, учреждений, других организаций, действующих на соответствующей территории.
Решения местных советов (органов местного самоуправления) также могут содержать нормы АП. В частности, ОМС устанавливают общеобязательные правила по вопросам благоустройства территории населенного пункта, обеспечения в нем чистоты и порядка, торговли на рынках, соблюдения тишины в общественных местах, борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями (п. 44,45 ст. 26 Закона Украины «О местном самоуправлении», ст. 5 Кодекса Украины об административных правонарушениях).
Акты органов управления государственных предприятий, учреждений, организаций — приказы их руководителей. Право этих руководителей принимать нормы права связано с необходимостью реализации компетенции собственника имущества, то есть государства в лице его органов. Приказы принимаются единолично, их действие распространяется на все структурные подразделения, отделы, службы, работников соответствующих образований. Возможны случаи, когда эти акты распространяются и на граждан, не являющихся работниками упомянутых образований, то есть имеют внешнее воздействие. Так, ст. 78 Кодекса торгового мореплавания Украины предусматривает, что руководитель порта (государственного транспортного предприятия) издает обязательные постановления, регулирующие вопросы безопасности движения, охраны грузов, имущества порта и общественного порядка, проведения санитарных и противопожарных мероприятий в порту, охраны окружающей среды, порядка захода судов в порт и выхода из него.
международные соглашения (договоры) Украины и международно — правовые акты, ратифицированные ВРУ. В соответствии со ст. 9 Конституции Украины они являются частью национального законодательства. Международно — правовые акты регулируют и вопросы, которые отнесены к административно — правовой сферы: защита прав и свобод человека и гражданина; правовой статус иностранцев, порядок пересечения государственной границы; взаимодействие пограничных войск и таможенных служб соседних государств, международное транспортное сообщение, сотрудничество в различных отраслях народного хозяйства, борьба с преступностью. Такова, например, Соглашение между Украиной и Республикой Польша «О правовом режиме украинского — польской границы, сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам», ратифицирована ВРУ 14 июля 1993
По своей юридической силе нормы международных соглашений и международно — правовых актов занимают место между нормами Конституции и обычных законов.
Административное право, как и любая другая отрасль права, имеет свою систему, которая указывает, как, каким образом внутри данной отрасли группируются составляющие ее нормы права.
По масштабу действия нормы административного права делятся на две большие группы. Одна группа административно-правовых норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления.
Другая группа административно-правовых норм действует только в отдельных конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления). По этому признаку (масштабу действия) административное право как отрасль права делится на общую часть, которую составляет первая группа административно-правовых норм, масштаб действия и области применения которых охватывают все отрасли и сферы государственного управления, и особенную часть, которую составляет вторая группа административно-правовых норм, масштаб действия которых ограничен отдельными конкретными отраслями и сферами государственного управления.
В общей части административного права рассматриваются основные институты административного права, например, такие, как институт субъектов административного права, институт государственной службы, институт административного принуждения и т.д.
Особенная часть состоит из разделов, в которых изучается система государственного управления в важнейших сферах, рассматриваются особенности организации государственного управления, сущность отраслевого и межотраслевого государственного управления. Административное право как отрасль права подразделяется на административно-правовые институты, т.е. такие группы норм, которые представляют собой совокупность по масштабу действия и объему меньшую, чем отрасль права, и регулируют отдельные группы однородных и взаимосвязанных отношений: институты административно-правового статуса граждан и общественных объединений; институты органов исполнительной власти, государственной службы; институт административной ответственности; институты административно-правового регулирования в промышленном, строительном, агропромышленном комплексах, образовательном и социально-культурном комплексах и др.
Источники административного права и их систематизация
Источники административного права – это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы. Из нормативных актов складывается эта отрасль права. С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд соподчиненных между собой нормативных актов следующих разновидностей.
Конституция РФ и федеральные конституционные законы (например, от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и др.) – это государственные правовые акты с высшими юридическими свойствами, и содержащиеся в них административно-правовые нормы составляют основу и фундамент отрасли административного права.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (вступила в действие 21 сентября 1970 г.). В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Федеральные кодификационные законы, например, ГрК РФ, КоАП РФ и другие кодексы, содержащие в себе нормы административного права.
Федеральные системно-инкорпорационные законы, например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Указы Президента РФ но своим правовым свойствам стоят ниже законов. Они должны издаваться на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании соответствующих областей и сфер государственной и общественной жизни.
Нормативные правовые акты Правительства РФ (постановления, распоряжения и другие акты) должны развивать и конкретизировать нормы, содержащиеся в законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, и быть направлены на их исполнение и претворение в жизнь.
Статусные законы и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти субъектов РФ, например, конституции республик в составе России (Башкортостан, Татарстан и др.), уставы (основные законы) краев, областей и других субъектов РФ, законы об администрациях или правительствах субъектов РФ и др.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ (министерств и ведомств) в виде приказов, постановлений, инструкций отраслевого или межотраслевого регулирования.
Нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований также могут быть источниками административного права, но лишь в пределах территории данного муниципального образования.
Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам федеральных органов исполнительной власти, принятым в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции.
Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты). Все эти формы источников административного права определяются их внутренней структурой, характером и содержанием объединяемых правовых норм, а нс правовыми свойствами каждого из них.
Существуют три вида (формы ) систематизации административного законодательства : кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права. Кодификация как высшая форма систематизации законодательства позволяет объединить действующие административно-правовые нормы в кодексы по различным административно-правовым институтам, при этом перерабатываются, отменяются устаревшие и создаются новые объединяемые кодексом правовые нормы. Инкорпорация административного законодательства представляет собой такую форму его упорядочения, когда нормативный материал объединяется по каким-либо вопросам в Собрания, Своды, Сборники законодательства и систематизируется в них по определенным рубрикам и главам без какого-то кардинального изменения содержания имеющихся нормативных правовых актов. Хронологическая систематизация административного законодательства осуществляется в форме периодических изданий – Собрание законодательства Российской Федерации и Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Кроме этого, многие федеральные органы исполнительной власти, например, Минобрнауки России, Минюст России, издают свои отраслевые бюллетени, вестники и прочие периодические издания, в которых публикуются нормативные правовые акты отраслевого масштаба и характера.
Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" установлено, что официальными изданиями для опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания являются "Парламентская газета", "Российская газета", "Собрание законодательства Российской Федерации", а также размещение материалов на "Официальном интернет-портале правовой информации" (pravo.gov.ru), который также входит в государственную систему правовой информации. Подробнее о порядке издания, опубликования и вступления в силу правовых актов управления см. параграф 12.3.
Нормы административного права находят свое закрепление в различных объективных формах выражения, которые объединяются общим понятием «источник административного права».
Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах.
Система источников административного права
Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, - наличие в каждом из них действующих норм административного права.
Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.
В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.
Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».
В-третьих, особенность СИАП - многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.
В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это, прежде всего, объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни.
Пятая особенность СИАП - ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.
В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.
Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.
Система источников административного права очевидно нуждается в совершенствовании. Д.Н. Бахрах обоснованно и дальновидно указывает, что основными направлениями работы по совершенствованию системы должны стать:
- * повышение качества, взаимосвязи правовых норм;
- * принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;
- * усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;
- * устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов - поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.
Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени.
Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.
Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.
К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.
Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.
Для обеспечения единства и одновременно дифференциации административно-правовых норм необходима их систематизация. Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, достигается путем их группировки в самостоятельные правовые институты (например, институты субъектов административного права, государственной службы, правовых актов управления, административного принуждения и др.). Таким образом, система административного права – это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты. Иными словами, система административного права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.
Вместе с тем сами правовые институты также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного права, регулирующие управленческие отношения, связанные с особенностями какой-либо сферы деятельности государства, и группы норм, устанавливающих общие принципы государственного управления и реализации исполнительной власти, характерные для всех административно-правовых отношений, постольку институты административного права можно систематизировать и по этому признаку.
В соответствии с названным признаком в юридической литературе принято разделять две части административного права: Общую и Особенную.
К Общей части относятся группы норм, закрепляющие:
а) административно-правовой статус участников общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления;
в) основы государственной службы;
г) формы и методы государственно-управленческой деятельности и реализации исполнительной власти;
д) административные правонарушения и административную ответственность;
е) способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении.
К Особенной части относятся четыре большие группы норм, осуществляющих:
а) государственное управление в межотраслевых областях (прогнозирование и планирование социального развития; занятость населения, финансовая деятельность и кредитование, стандартизация и метрология, учет и статистика);
б) государственное управление в отдельных отраслях хозяйственной деятельности (агропромышленной, строительной сфере, тяжелой и легкой промышленности и т.д.);
в) государственное управление в социально-культурной сфере (образование, культура, наука, здравоохранение, социальное обеспечение и т. д.);
г) государственное управление в административно-политической сфере (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, юстиция, борьба с преступностью, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности и т. д.).
Систематизация административного права имеет не только теоретическое, но и практическое значение: она помогает правильному пониманию содержания административно-правовых норм, способствует решению задач унификации и кодификации административного законодательства.
В теории права под источниками обычно понимают формы выражения правовых норм. Нередко ошибочно полагают, что основным административно-правовым источником выступает Кодекс РФ об административных правонарушениях, хотя в нем содержатся лишь административно–деликтные нормы.
Административно-правовые отношения регулируются как административно-правовыми актами, так и актами, имеющими межотраслевой характер, например, Конституцией РФ, уставами и Конституциями субъектов РФ, федеральными конституционными законами.
Многогранность, многоаспектность, сложность и многообразие административно–правовых отношений обусловливает значительное разнообразие источников их регулирования. В связи с этим под источниками административного права понимая формы выражения административно-правовых норм, к основным источникам рассматриваемой отрасти права можно отнести:
а) Конституцию РФ, которая выступает в качестве фундаментальной основы формирования как всей системы российского права, всего правового механизма регулирования возникающих общественных отношений с помощью правовых средств и методов, так и его отдельных отраслей. Значительная часть правовых норм, содержащихся в Конституции, имеют ярко выраженную административно-правовую направленность, по своему характеру являются источником административного права. В качестве аргумента можно назвать ст.110-117, ч. 2 ст. 77, ч.1,2,3 ст. 78, определяющие принципы организации и функционирования органов исполнительной власти. Разумеется, нормы, закрепленные в Конституции РФ, прежде всего являются нормами конституционного права. Однако в силу заложенного социально-регулятивного потенциала их следует рассматривать в качестве источников формирования и административного права. При этом конституционно-правовые нормы в рамках организации деятельности органов исполнительной власти играют различные роли. В одних случаях они закрепляют основные, фундаментальные общепризнанные мировым сообществом гуманитарные принципы, которых следует придерживаться в процессе деятельности органов исполнительной власти, например, ст.2. Нередко конституционно-правовые нормы задают правила поведения для должностных лиц и государственных служащих органов исполнительной власти. В то же время нормы Конституции определяют основы организационно-структурного построения и функционирования органов государственного управления. При изучении административного права все эти особенности норм Конституции следует учитывать. С принятием в Конституции (уставов) субъектов РФ источники административного права значительно расширились.
2. Важным источником административного права выступают законы РФ, в первую очередь федеральные конституционные законы и федеральные законы. К федеральным конституционным законам следует отнести те законодательные акты, принятие которых прямо предусмотрено самой Конституцией РФ. Например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 года. Федеральные законы РФ содержат административно-правовые нормы, направленные на регулирование общественных отношений в сфере государственного управления. В качестве примера можно назвать Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 года; Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г.; Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 года и другие. В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 6, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было и раньше, но и представительными органами государственной власти иных субъектов Федерации (краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения).
3. Источниками административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения (например, Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего).
Принципиальное значение имеют указы Президента РФ: «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314; «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 года № 724 и другие, на основе которых формируются и функционируют федеральные органы исполнительной власти.
4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст.115 Конституции РФ). Примерами нормативных актов Правительства могут служить: постановления «О ведении государственного учета лесного фонда»; утвержденное им Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации и т.п. Правительство утверждает также положения о федеральных законах исполнительной власти, различного рода правила. Так, 13 августа 1997 года постановлением № 1009 Правительством были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем следует подчеркнуть, что вопреки конституционному принципу разделения властей, постановления Правительства ошибочно относят к числу законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.
5. В межотраслевом и отраслевом масштабе источниками административного права служат нормативные акты федеральных министерств и федеральных служб и др.
6. На республиканском уровне роль источников административного права выполняют конституции республик, их законы, президентские (там, где таковые избраны) и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.
7. В краях, областях, городах федерального значения, автономных областях и округах источниками административного права служат уставы, законы субъектов Российской Федерации, а также издаваемые органами государственной власти этих образований иные нормативные правовые акты.
8. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.
9. Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений, иных организаций. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.
Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу обширных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется его многопрофильностью и многоаспектностью. По существу, сейчас можно с определенной долей условности говорить о кодифицикации лишь одного института действующего российского административного права – института административной ответственности. Имеется в виду Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший на федеральном уровне материальные и процессуальные административно-деликтные нормы. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня.
Говоря о взаимодействии административного права с другими отраслями права, необходимо отметить, что наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Именно конституционное право определяет понятие, основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, правовые основы их взаимодействия с другими видами государственной власти; именно конституционное право закрепляет права и свободы человека и гражданина, реализация значительной части которых осуществляется в рамках административно-правовых отношений.
Вместе с тем административное право тесно соприкасается с гражданским правом, также в ряде случаев регулируя имущественные отношения или используя гражданско-правовые методы. Прослеживается тесная взаимосвязь административного права с трудовым – по урегулированию отношений, касающихся государственной службы. Где проходит граница административного права с финансовым, земельным, природоохранительным, определить очень сложно, поскольку правоотношения в этих областях зачастую регулируются нормами административного права и административно-правовыми средствами. По своей сути административное право взаимодействует практически со всеми отраслями права правовой системы России. Это объясняется прежде всего широким кругом правоотношений, регулируемых нормами административного права.